Правовое регулирование заработной платы государственных служащих

Содержание
1 Исходные положения регулирования заработной платы

1.1 Понятие заработной платы с. 6

1.2 Принципы правового регулирования заработной платы с. 11

1.3 Методы правового регулирования заработной платы с. 14



2 Правовое регулирование оплаты труда государственных служащих

2.1 Понятие государственной службы с.24

2.2 Заработная плата как условие индивидуального
трудового договора с. 46

2.3 Дополнительная заработная плата государственных служащих с. 51
Актуальность темы исследования. В стратегии развития страны до 2030 года Президент республики Казахстан Н.А. Назарбаев определил основные направления совершенствования государственной службы. При этом ставилась задача ускорить реформирование государственной службы и завершить его в 2010 году.
В соответствии со стратегическим курсом к началу 2000 года в Казахстане создана новая законодательная и институциональная база государственной службы. Безусловно, каждая страна имеет уникальную модель государственной службы, которая определяется историческим опытом, традициями, менталитетом, правовой системой и рядом других факторов.
В Казахстане, в соответствии с программой Главы государства, направленной на демократизацию страны и повышения эффективности государственного аппарата, был сделан выбор в пользу построения государственной службы, основанной на вышеназванных принципах.
В научном и в практическом аспекте фундаментальным вопросом института государственной службы является вопрос об определении правового статуса государственного служащего.
Практика государственного строительства в Республике Казахстан ставит ряд новых проблем в деле становления и формирования новой системы государственной службы. Фактически полностью обновлено законодательство о государственной службе и происходит формирование новой системы подбора, расстановки кадров и оплаты труда в сфере государственной службы.
Перечисленные элементы в своей совокупности характеризуют государственную службу как институт трудового права (включающий совокупность правовых норм, регулирующих организацию государственной службы).
Проблемы эффективного использования государственных служащих в соответствии с их профессиональной подготовкой и уровнем квалификации не могут не затрагивать вопросов адекватной оплаты труда государственных служащих.
Система регулирования оплаты труда государственных служащих в Республике Казахстан в настоящий период представляет набор разрозненных элементов государственного, административного и договорного воздействия.
Усиление дифференциации размеров оплаты по профессионально-квалификационным группам работников свидетельствует об утрате заработной платой своей стимулирующей функции.
В республике не существует единой модели регулирования заработной платы, соответствующей условиям функционирования рыночной экономики.
В результате подобной политики минимальная заработная плата перестала выполнять свою воспроизводственную функцию и превратилась в элемент бюджетного регулирования средств, направленных на оплату труда.
Цель исследования. Цель дипломного исследования состоит в обосновании и разработке целостного механизма регулирования заработной платы государственных служащих на современном этапе развития Республики Казахстан.
Поставленная цель потребовала решения ряда взаимосвязанных задач:
- определить теоретические основы заработной платы;
- определить понятие категории «государственных служащих»;
- исследовать отличительные признаки государственных служащих;
- выявить проблемы и пути совершенствования трудового законодательства в части регулирования оплаты труда государственных служащих;
- обобщение правовых основ организации заработной платы государственных служащих в республике и разработка предложений по совершенствованию законодательной базы;

I ИСХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ

1.1 Понятие заработной платы

Заработная плата является основным законным источником удовлетворения материальных и духовных потребностей человека.
Заработная плата представляет важнейшую экономическую и юридическую категорию. Как экономическая категория, она появилась с зарождением капитализма в период становления рынка труда, когда рабочая сила стала товаром. В условиях плановой экономики заработная плата выполняла функции распределения общественного продукта.
С развитием рыночных отношений в Республике Казахстан заработная плата приобретает соответствующую форму и выражает цену рабочей силы, находящуюся в зависимости от спроса и предложения.
При этом спрос на рабочую силу определяется целой группой факторов производственного и социально-экономического характера. Предложение рабочей силы базируется на подготовленности и обученности людей выполнять конкретную работу, на его знаниях, умении и личных способностях. С учетом спроса и предложения происходит купля-продажа рабочей силы, которая оформляется соответствующим договором1.
В условиях реформирования экономики заработная плата не обеспечивает нормального воспроизводства работника и членов его семьи и не стимулирует его к эффективному высокопроизводительному труду, пенсии не обеспечивают удовлетворения.
В настоящее время сложилась такая ситуация когда заработная плата практически оказалась не связана с формирующимся рынком труда, предполагающим, что ее величина должна определяться на основе складывающегося спроса и предложения на рабочую силу2.
Теоретические воззрения на сущность понятия заработной платы многообразны и порой противоречивы. Это объясняется тем, что иногда говорится не о признаках заработной платы, а о её соотношении с вознаграждением за труд, с премиями, с гарантийными, компенсационными выплатами либо даже с системами заработной платы. Несмотря на смену политического режима и экономического уклада нашей страны понятие заработной платы в науке трудового права за последние десятилетия практически не изменилось. Видимо, это связано с природой наемного труда, который всегда носит возмездный характер. За выполнение обязанностей, предусмотренных индивидуальным трудовым договором, работник получает вознаграждение (денежное или натуральное). Оно является основным источником его доходов. Поэтому заработная плата, как правовая категория, призвана установить и закрепить права и обязанности, возникающие между сторонами трудового правоотношения по оплате труда.
Как было указано ранее, категория заработной платы рассматривается с двух сторон: в качестве экономической категории и юридической.
Предметом нашего исследования в большей степени является юридическая категория заработной платы.
Однако представляется необходимым проанализировать понятие заработной платы, как с экономической, так и юридической стороны.
Экономическое определение заработной платы не полностью раскрывает ее юридическое понятие, так как заработная плата с этой позиции выражает цену рабочей силы, зависящей от спроса и предложения.
А с правовых позиций заработная плата является важнейшим элементом трудового правоотношения.
В изучении заработной платы как правовой категории фундаментальными достижениями являются труды А.Е. Пашерстника. Основной его заслугой является то, что он детально обосновал необходимость исследования заработной платы не с экономической точки зрения, а с точки зрения правомочий и обязанностей субъектов трудового правоотношения.
Юридическая природа и содержание вознаграждения за труд могут быть поняты лишь в связи с природой и содержанием трудового правоотношения.
Правовое определение заработной платы должно содержать такие признаки, которые характеризуют права и обязанности сторон трудового правоотношения в связи с оплатой труда работников. Иначе говоря, в определении необходимо отразить содержание прав и обязанностей субъектов трудового правоотношения в области заработной платы1.
А.Е.Пашерстник определяет заработную плату как «вознаграждение, которое предприятие, учреждение или хозяйство обязано выплачивать рабочим и служащим за их труд в соответствии с его количеством и качеством по заранее установленным нормам»2. Это определение стало общепризнанным во всей научной и учебной литературе по трудовому праву. Например, учебник по советскому трудовому праву под редакцией А.С.Пашкова приводит отмеченное выше определение с небольшим дополнением: вознаграждение работнику выплачивается не только в соответствии с количеством и качеством труда, но и в соответствии с его результатами.
Лившиц Р.З. отметил, что заработная плата – это вознаграждение за труд в течение установленного рабочего времени. Но Лившиц Р.З. не учел того обстоятельства, что труд может протекать (и во многих случаях протекает) и в не установленное законом рабочее время, т.е. сверх нормы (в том числе сверхурочная работа)1.
Ученые-юристы под заработной платой понимают награду за труд. Подходы в толковании заработной платы отличаются друг от друга лишь по количеству составляющих их элементов. Анализ этих подходов позволяет сформулировать понятие заработной платы, отвечающее нынешним условиям.
В наиболее общем виде определение заработной платы можно найти в работах Л.А.Сыроватской. По ее мнению, заработная плата представляет собой оплату труда работника, выполняемого на основании заключенного трудового договора, которую должен произвести работодатель.
А.С. Пашков и О.В. Смирнов заработную плату рассматривают как вознаграждение, которое предприятие обязано выплачивать рабочим и служащим за труд в соответствии с его количеством и качеством по заранее установленным нормам2.
Несколько шире рассматривали это определение В.С.Андреев и В.Н.Толкунова. По их мнению, заработная плата - вознаграждение, которое предприятие (учреждение, организация) должно выплачивать рабочим и служащим в соответствии с количеством и качеством затраченного ими труда, исходя из установленных государством с участием профсоюзных органов норм и расценок, а также положений о премировании, но не ниже установленного минимального размера оплаты труда. Считаем необходимым, уточнить данные определения.
Во-первых, в рыночных условиях организации самостоятельно определяют размер, порядок начисления и выплаты вознаграждения. Государство во внебюджетной сфере устанавливает лишь допустимые минимальные стандарты в сфере оплаты труда, ниже которых работодатель не может оплачивать труд наемного работника.
Во-вторых, изменился (в сторону уменьшения) и объем полномочий профсоюзных органов в сфере установления системы и размеров оплаты труда. Государство заинтересовано в интенсивном и скорейшем развитии частного бизнеса. В этой связи собственнику предоставлено право без постороннего вмешательства определять размеры заработной платы своим работникам. Современная экономика предполагает баланс спроса и предложения не только на рынке товаров и услуг, но и на рынке рабочей силы. Этот баланс приводит к постепенному формированию средней заработной платы для каждой профессии в конкретном регионе.
Для рыночных условий хозяйствования на наш взгляд, характерны следующие признаки заработной платы, которые целесообразно отразить в её дефиниции.
Во-первых, заработная плата – это вознаграждение. Однако не всякое вознаграждение за труд является заработной платой. Как отмечал Р.З.Ливщиц, вознаграждение за труд по отношению к заработной плате служит родовым понятием.
Действительно, за хорошую работу работодатель может применить по отношению к работнику различные меры поощрения (стимулирования), которые являются своего рода вознаграждением за работу.
Такие же меры можно отнести и к государственным служащим.
Так, например, подход к заработной плате как к денежному вознаграждению нашел свое отражение в проекте рекомендаций о тарифном регулировании оплаты труда на всех уровнях социального партнерства в Российской Федерации1.
В этом документе специалисты Министерства труда и социального развития Российской Федерации предлагают определить заработную плату, как сумму денежных средств, получаемых наемными работниками за свой труд в соответствии с его количеством и качеством.
Вторым признаком заработной платы выступает ее выплата за труд. В трудовом договоре предусматривается, что работник обязуется выполнять работу по определённой специальности и квалификации. Следовательно, здесь имеется в виду не конечный результат, как в договоре подряда, а сам труд - тот вид деятельности, который работник должен выполнять в силу взятых на себя по трудовому договору обязательств.
В-третьих, заработная плата - оплата по количеству и качеству труда. Работник должен добросовестно исполнять свои трудовые обязанности в строгом соответствии с требованиями качества работы. В этом признаке находит свое отражение экономический принцип соразмерности между затраченным трудом и его оплатой - работник получит ту сумму денежных средств, которую он реально заработал.
В-четвертых, оплата труда производится по заранее установленным нормам и расценкам. Существуют различные формы определения размера вознаграждения. За основу берутся либо сдельные расценки и нормы выработки (для работников со сдельной системой оплаты труда), либо проработанное время (система окладов, тарифные ставки), либо иные показатели, установленные в организации. Порядок определения размера заработной платы и условия ее выплаты должны устанавливаться до начала работы. Это положение призвано придать трудовым отношениям устойчивость и определенность.
Подвижной (может меняться) является премиальная часть заработной платы. Порядок её выплаты обычно регулируется специально принимаемым положением, нормы которого обязательны для обеих сторон трудового правоотношения.
В качестве еще одного признака заработной платы в литературе предлагается рассматривать источник ее выплат и связь с доходностью предприятия. А.Д.Зайкин указывает на необходимость отличия заработной платы, выплачиваемой в организациях и предприятиях от вознаграждения, выдаваемого в учреждениях.
Если первая, по мнению автора, зависит от итогов деятельности организации, то во втором случае – нет. Указанное различие изначально ставит работников в неравное положение. Для разграничения понятия заработной платы бюджетников и работников производственной сферы нет достаточных оснований. Те особенности, на которые указывает А.Д.Зайкин, не являются определяющими для понимания заработной платы по российскому трудовому праву.
В современных условиях очень важным элементом в определении заработной платы является указание на локальный характер установления форм, размера, условий оплаты труда. Как известно, такое право в настоящее время предоставлено организациям всех форм собственности.
Наиболее емким, универсальным определением категории «заработная плата» является определение, с содержащееся в учебнике трудового права под редакцией А.С.Пашкова. Заработная плата – это денежное вознаграждение, которое работодатель обязан уплачивать работнику за труд, в установленном сторонами трудового договора размере в пределах, определяемых законодательством, коллективным соглашением и трудовым договором. Данное понятие соответствует определению, ст. 1 Конвенции МОТ № 95 «Об охране заработной платы» которое звучит следующим образом: «заработная плата означает, независимо от названия и метода исчисления, всякое вознаграждение или всякий заработок, исчисляемые в деньгах и устанавливаемые соглашением или национальным законодательством, которые в силу письменного или устного договора о найме предприниматель уплачивает трудящемуся за труд, который либо выполнен, либо должен быть выполнен, или за услуги, которые либо оказаны, либо должны быть оказаны»1.
В качестве подтверждения нашей точки зрения, о том, что заработная плата это вознаграждение можно привести нормы Закона Республики Казахстан от 10. 12. 1999г. «О труде в Республике Казахстан» (далее – Закон о труде). Согласно ст. 1 Закона о труде заработная плата это вознаграждение (доход) за труд в соответствии с его сложностью, количеством и качеством.
Следовательно, по нормам трудового законодательства под заработной платой понимается не только как вознаграждение, но и как доход. На наш взгляд, это является спорным вопросом, так как доход, это понятие более широкое. Так, по Толковому словарю русского языка под доходом понимается денежные или материальные ценности, получаемые от предприятия или от какого-нибудь рода деятельности.
Полагаем, что в понятие доход включаются все источники, из которых гражданин может получать денежные выплаты. Например, работник, состоящий в трудовых отношениях с работодателем, одновременно может оказывать иные виды услуг, в свободное от работы время или быть учредителем организации, получая при этом прибыль. Или помимо получения определенной заработной платы работник имеет право на получение пенсии или пособия, например, право на получение пособия по инвалидности. Таким образом, под доходом следует понимать не только размер заработной платы, но и другие денежные поступления. Из чего можно сделать, что заработная плата это вознаграждение за труд, которая является составной часть дохода работника, при условии, что он имеет право на иные виды выплат.
В проекте Трудового кодекса Республики Казахстан на наш взгляд, дается более широкое понятие заработной платы: заработная плата – вознаграждение, которое работодатель обязан выплачивать работнику за труд в соответствии с квалификацией, сложностью, количеством и качеством затраченного труда, предусмотренное соглашением, трудовым договором и требованием трудового законодательства.
Исходя из вышеизложенного, можно дать следующее определение заработной платы. Заработная плата – это вознаграждение, выраженное в денежной форме, которое должно выплачиваться работни¬ку в соответствии с условиями индивидуального трудового договора, исходя из его квалификации, количества, качества и сложности затраченного им труда.

1.2 Принципы правового регулирования заработной платы

В законодательстве Республики Казахстан устанавливается принцип вознаграждения за труд, без какой бы то ни было дискриминации. Этот принцип закреплен в п.2 ст. 24 Конституции Республики Казахстан и отражает основные начала оплаты труда в республике. Указанное требование распространяется на всех лиц независимо от сферы приложения труда, в том числе состоящих в трудовых правоотношениях. Трудовые доходы каждого работника определяются его личным вкладом с учетом конечных результатов работы организации, регулируются налогами и максимальными размерами не ограничиваются.
Данный принцип является новшеством нашего законодательства, раскрывается в нормах законодательства о труде, и в наибольшей степени соответствует нынешним условиям формирования рыночной организации экономики. Однако в Законе о труде, не упоминается об основном принципе организации оплаты труда – принципе равной оплаты за труд равной ценности, хотя указанный принцип признан международным сообществом и является основой организации оплаты труда.
На практике довольно часто нарушается данный принцип при установлении и выплаты заработной платы за аналогичный труд мужчинам и женщинам. Большую часть населения Алматинской области составляют женщины. По состоянию на 1 января 2006 года, в нашем регионе проживало 741.1 тыс. женщин, или 52,4% всего населения области. Велика их доля и в структуре наемной рабочей силы. На начало года численность женщин, занятых на предприятиях и в организациях области (без учета малых предприятий), составила 158.4 тыс.человек, или 45.8% от общей численности работающих.
Однако на долю фонда заработной платы, начисленного женщинам в 2000 году, приходилось всего лишь 35.6% общего фонда заработной платы оплачиваемых работников (по Республике Казахстан - 39.4%), в связи, с чем заработная плата женщин значительно уступает заработной плате мужчин.
Меньший уровень оплаты женского труда по сравнению с мужским складывается преимущественно во всех видах экономической деятельности, за исключением гостиниц и ресторанов, где заработная плата женщин на 19.8% превысила уровень заработной платы мужчин и на 3.6% - среднюю по отрасли, на предприятиях, занимающихся финансовым посредничеством - соответственно на 2.6% и 0.8%, и оказанием социальных услуг - соответственно на 24.1% и 3.2%.
На более высокий уровень оплаты мужского труда по сравнению с женским, вероятно, не последнюю роль оказывает преимущественное занятие мужчинами руководящих должностей. Поскольку даже в таких "женских" отраслях, как здравоохранение, образование, где фонд заработной платы, начисленной женщинам, составляет соответственно 83.7% и 76.2%, заработная плата мужчин на 9-13% превышает заработную плату женщин аналогичная ситуация в учреждениях образования и здравоохранения. Соотношение между минимальной и максимальной заработной платой женщин составило 3.4, мужчин - 3.8 при среднем по области 4.0.
Дифференциация оплаты женского и мужского труда проявляется не только по отраслевому, но и территориальному признаку. Например, в 1998 году наибольшую заработную плату имели работающие женщины Актогайского района (9924.0 тенге) и мужчины г. Жезказгана (15784.3 тенге), наименьшую - женщины Шетского района (4942.8 тенге) и мужчины Осакаровского района (4314.6). Следует отметить, что средняя заработная плата карагандинских женщин в 2000 году была на 2.2% меньше, чем уровень оплаты труда женщин в целом по республике. Вместе с тем средняя заработная плата карагандинских мужчин была на 9.6% выше среднереспубликанского уровня. Потенциальные возможности населения по приобретению товаров и услуг отражает покупательная способность заработной платы. Учитывая различия в уровне заработной платы женщин и мужчин, различна и их покупательная способность, которая определяется как отношение средней заработной платы к величине прожиточного минимума. Так, покупательная способность средней заработной платы мужчин составила 306.6%, женщин - 207.3%.
В декабре 2006г. среднемесячная номинальная заработная плата одного работника составила 28192 тенге и выросла по сравнению с декабрем 2005 года на 15,6%, за январь-декабрь 2006г. – 23221 тенге и на 14,5%. Индексы реальной заработной платы сложились в 108,3% и 107,6%.
Среднемесячная номинальная заработная плата у мужчин в 4 квартале 2006г. составила 31630 тенге и увеличилась относительно соответствующего периода 2005г. на 15,9%, женщин – соответственно, 18682 тенге и на 12,5% что ниже, чем у мужчин на 40,9% 1.
Вместе с тем желательно, чтобы при повышении размера заработной платы учитывались социальные расходы, включая жилищно-коммунальные, медицинские и другие услуги, которые теперь из государственного бюджета перекладываются на личные доходы самих граждан. Рост заработной платы повысит платежеспособный спрос населения и будет стимулировать увеличение производства товаров и услуг. Учитывая, что уровень заработной платы определяется финансово-экономическим состоянием предприятий, достичь указанной цели невозможно в отрыве от создания макроэкономических условий, стимулирующих рост производства и повышение его эффективности на основе сочетания государственного и рыночного регулирования.
Следующим, не менее важным является принцип оплаты труда не ниже установленного законом минимального размера заработной платы. Например, заработная плата в крестьянском (фермерском) хозяйстве устанавливается соглашением сторон.
Независимо от форм собственности если работник отработал полностью норму рабочего времени и выполнил свои трудовые обязанности (нормы труда), то его месячная оплата не может быть ниже установленного законом минимального размера оплаты труда, в который не включаются доплаты, надбавки, премии и другие поощрительные выплаты.
Следовательно, применительно к трудовому праву приведенное конституционное положение можно сформулировать в виде принципа – заработная плата не ниже установленного законом минимального размера.
В соответствии со ст. 28 Конституции Республики Казахстан гражданину гарантируется минимальный размер заработной платы, а также другие социальные гарантии. Данный принцип определяет правовые основы социальной защиты работников в области оплаты труда в условиях становления рыночной экономики.
Действие принципа распространяется на работников всех организацией и учреждений государственного сектора экономики независимо от сферы их деятельности и ведомственной принадлежности, а также на работающих по найму в организациях частной формы собственности.
В соответствии с названным принципом государство на всей территории республики обеспечивает всем работникам единые условия реализации их прав в области оплаты труда (размеры, сроки, порядок выплаты и т.д.). При этом заработная плата максимальными размерами не ограничивается.
Данный принцип нашел отражение в статье 71 Закона о труде, предусматривая, что размер заработной платы устанавливается работодателем самостоятельно и не может быть ниже установленного законодательством Республики Казахстан минимального размера заработной платы.
Минимальная заработная плата – государственный минимальный обязательный размер денежных выплат работнику работодателем в течение месяца за работу в нормальных условиях при соблюдении установленной настоящим Законом продолжительности рабочего времени и выполнении норм труда. В минимальный размер оплаты труда не включаются доплаты и надбавки, а также премии другие компенсационные и поощрительные выплаты1.
Устанавливая минимальный размер оплаты труда, государство преследует цель гарантировать работнику предельный уровень, который не может быть, изменен ни работодателем, ни соглашением между работником и работодателем, если работник полностью отработал месячную норму рабочего времени и выполнил свои трудовые обязанности (нормы труда). Минимальный месячный размер оплаты труда должен устанавливаться не ниже прожиточного минимума и подлежать индексации. Индексация заработной платы производится, если индекс потребительских цен, исчисленный нарастающим итогом с момента предыдущей индексации, превышает определенный процентный порог. Индекс потребительских цен исчисляется в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан. Индексация заработной платы может осуществляться в виде единовременного пересмотра размеров оплаты труда (ставок, окладов).
Минимальные размеры оплаты труда должны устанавливаться в законодательном акте, поскольку решение вопроса должно соответствовать положениям Конвенции МОТ № 131 (1970г.), предусматривающей защиту работников от неоправданно низкой оплаты труда. Работник непосредственно участвует в установлении цены своей рабочей силы, своих способностей к труду. Централизованный и коллективно- договорный методы регулирования оплаты труда выступают гарантированным средством защиты от возможной чрезмерной эксплуатации наемного труда.

1.3 Методы правового регулирования заработной платы

Исходя из сущности заработной платы как цены труда, важное теоретическое значение представляет исследование вопросов методов ее регулирования. В соответствии с «Современным словарем иностранных слов» понятие «регулировать» в переводе с латинского «regulare» означает:
1) подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать;
2) устанавливать правильное, необходимое для работы взаимодействие частей механизма, прибора, аппарата и т.п.;
3) направлять развитие, движение чего-либо с целью привести в порядок, в систему.
В плановой экономике решающую роль в определении практически всех экономических пропорций играло государственное регулирование. Через совокупность законодательных и нормативных актов, а также систему директивных адресных заданий государственные органы определяли основные параметры в области заработанной платы: размеры тарифных ставок и должностных окладов работников, фонд заработанной платы, задания по достижению определенного уровня средней заработанной платы, размеры поощрительных фондов.
В подобных условиях за хозяйствующими субъектами сохранялась самостоятельность незначительного круга вопросов оплаты труда, например, выбор конкретных форм и размеров премирования и вознаграждения работников, установление отдельных видов доплат и надбавок к заработной плате и т.п.
В условиях рыночной экономики, как показывает опыт развития стран, основным регулятором подобных процессов выступают рыночные механизмы. Государственное регулирование здесь играет, как правило, вспомогательную роль и заключается в формировании необходимого правового поля рыночных регуляторов.
В развитых странах Запада, как отмечалось, регулирование оплаты труда основывается на двух взаимосвязанных и взаимообусловленных методах: государственном и коллективно-договорном. Причем, в зависимости от политического устройства страны, экономической ситуации и сложившегося социально-экономического уклада модели и методы данного процесса существенно различаются. Если в Швеции, например, преобладают методы государственного воздействия путем централизованного установления основных параметров условий оплаты, то в Федеративной Республике Германии практически все аспекты трудовых отношений в целом и заработной платы, в частности, решаются путем коллективно-договорного процесса, в рамках так называемой «тарифной автономии».
Специфические подходы к методам регулирования применяются США, Канаде, Японии и Франции. При этом, несмотря на имеющиеся существенные различия, в странах с рыночной экономикой имеются общие черты, которые характеризуются:
тесной взаимосвязью государственного и коллективно-договорного регулирования;
обязательностью исполнения договоренностей, достигнутых на более высоких уровнях системы социального партнерства в коллективных соглашения и договорах низшего уровня.
На сегодняшний день мнения подавляющего большинства ученых и специалистов стран – членов СНГ сводятся к тому, что имеются два метода регулирования оплаты: государственное и коллективно-договорное. В принципиальном плане такой подход к организации оплаты труда объективно необходим, поскольку на сегодняшнем этапе экономического развития в условиях неразвитости рынка труда нельзя отрицать определенного воздействия государства на процессы, связанные с оплатой труда.
В экономической литературе встречаются и другие классификации методов регулирования оплаты. Так, Т.Д. Макаренко механизм регулирования заработной платы представляет как воздействие на факторы, от состояния которых зависит степень выполнения заработной платой своих основных функций. При этом факторы регулирования относительно предприятия поделены на две группы: внутренние и внешние.
К внешним исследователь относит прожиточный минимум, минимальную заработную плату, систему доплат и надбавок, гарантированных государством. Внутренние факторы представлены в виде форм и систем заработной платы, конкретных размеров оплаты труда, доплат и надбавок стимулирующего и компенсационного характера, не гарантированных государство1. Анализируя изложенный подход, можно отметить, что основу представленной классификации практически положены методы государственного (законодательно или нормативно установленного) регулирования, осуществляемого непосредственно на предприятиях и в организациях. Однако исследователь не разграничивает последний метод.
Между тем в хозяйствующих субъектах регулирование оплаты труда может решаться на основе двух подходов: коллективно-договорным способом (на основе коллективных договоров) или непосредственно работодателем (там, где коллективные договоры не заключаются) путем издания им соответствующих приказов, распоряжений и т.п.
С формальной точки зрения такие методы регулирования существовали и в период планово-распределительной экономики. Наряду с жестко установленными централизованными правилами на предприятиях и в организациях практиковалось заключение коллективных договоров. И, хотя в рамках подобного коллективно- договорного процесса удавалось решать лишь малозначащие аспекты оплаты труда, прецедент коллективно-договорного регулирования заработной платы все-таки имелся.
В современных социально-экономических условиях под коллективно-договорным регулированием оплаты в наиболее общем виде понимается комплексное решение большинства основополагающих проблем заработной платы путем проведения коллективных переговоров между представителями работодателей и наемных работников и заключения соответствующих соглашений на разных уровнях управления производственным процессом. Речь идет о заключении не только коллективных договоров в масштабах какого-либо хозяйствующего субъекта, но и соглашений, принятых в отраслевом, региональном и национальном уровнях.
Более того, в большинстве стран с рыночной экономикой договоренности, достигнутые в ходе заключения соглашений и договоров, по степени охвата решаемых проблем значительно превалируют над государственным регулированием. Само собой разумеется, что подобное коллективно-договорное регулирование трудовых отношений в целом и заработной платы, в частности, не идет ни в какое сравнение с ранее существовавшим в бывшим СССР порядком.
При этом необходимо особо отметить, что именно в коллективно-договорной системе заложено регулирующее воздействие рынка труда на уровень оплаты и осуществляется учет отраслевых и территориальных интересов работодателей и работников в вопросах уровня и динамики размеров заработной платы и поддержание необходимых соотношений в оплате труда работников различных профессионально-квалификационных групп.
Говоря о двух основополагающих методах регулирования оплаты труда, следует отметить, что особенности реформирования экономики и социально-трудовых отношений в Республике Казахстан и ряде стран-членов СНГ привели к возникновению новых модификаций регулирования заработной платы. В данном конкретном случае речь идет еще о двух методах регулирования оплаты труда – административном и индивидуально-договорном.
Суть первого из них состоит в том, что в ходе проводимых в Республике Казахстан экономических реформ сложилась такая ситуация, при которой даже при наличии профсоюзной организации на предприятии коллективный договор может не заключаться. Кроме того, профсоюзные организации или другие органы, представляющие интересы работников, создаются далеко не во всех хозяйствующих субъектах. Такое положение допускается действующими в республике Законами РК «О коллективных договорах» и «О профессиональных союзах».
Например, Закон РК «О коллективных договорах» не обязывает заключать коллективный договор в организации, если ни одна из сторон коллективно-договорного процесса не проявит инициативу о проведении переговоров и заключении такого договора.
В статье 8 Закона РК «О профессиональных союзах» оговорено, что «профессиональный союз создается по инициативе группы граждан не менее десяти человек, созывающих учредительный съезд (конференцию, собрание), на котором утверждается устав и формируется руководящие органы». Между тем общеизвестно, что в результате процессов приватизации и разгосударствления собственности, а также мер государственной поддержки малого и среднего бизнеса в республике функционируют сотни тысяч хозяйствующих субъектов с численность работников до десяти человек. Следовательно, значительная часть наемных работников, занятая на подобных предприятиях, лишена возможности в соответствии с действующим законодательством создавать профсоюзные организации.
Здесь следует отметить и чисто психологический аспект проблемы. В условиях, когда численность безработных по данным баланса трудовых ресурсов, рассчитываемого Агентством Республики Казахстан по статистике приближается к 1 миллиону человек, а на одно вакантное место претендуют более двух десятков человек, возможность создания профсоюзных организаций или иных представительных органов работников на средних и, особенно на малых предприятиях, представляется проблематичной. Работодатель, как правило, не заинтересован в создании подобных организаций и потому имеет возможности противодействовать этому. Совершенно очевидно, что боязнь быть удовлетворенными и пополнить армию безработных серьезно сдерживает потенциальные намерения работников сформировать свой представительный орган. Тем более, что Закон о труде предоставляет работодателю возможности без видимых на то причин не продлевать работнику заключенный индивидуальный трудовой договор.
Как следствие этого, в подобных организациях коллективные договоры не заключаются, а все вопросы оплаты труда решаются исключительно работодателем или его представителем. Кстати, именно подобный подход зафиксирован в Законах РК «Об акционерных обществах» и «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью». Так, в статье 72 закона «Об акционерных обществах» определено: «Руководитель исполнительного органа (председатель правления или лицо, единолично исполняющее функции исполнительного органа) общества:… издает приказы о назначении на должность работников общества, об их переводе и увольнении, определяет системы оплаты труда, устанавливает размеры должностных окладов и персональных надбавок, решает вопросы премирования, принимает меры поощрения и налагает дисциплинарные взыскания». Аналогичного рода требование заложено и в Законе РК «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью».
Следовательно, в данном случае имеет место не государственное или коллективно-договорное регулирование, а чисто административное. Конкретным его выражением являются разрабатываемые и утверждаемые работодателем положения об оплате труда, премировании, выплатах вознаграждений и доплат и надбавок к заработанной плате и другие акты, принятые без согласия с представителями работников. Причем, следует особо отметить, что в соответствии с Законом о труде работодатель даже при наличии в организации профсоюзов или других представительных органов работников не обязан согласовывать с ними подобные акты.
Необходимо, правда, оговориться, что отдельными законодательными актами, и, в частности, Законом РК «О коллективных трудовых спорах и забастовках» предусмотрено, что кроме профсоюзов, правда, работников могут защищать и другие уполномоченные органы, создаваемые на предприятиях. Организационные формы подобных представительных органов законодательством не определены, и поэтому в хозяйствующих субъектах, как показывает практика, создаются советы трудовых коллективов и другие образования. Например, соглашением между администрацией АО «Национальная компания по транспортировке нефти «КазТрансОйл» и трудовым коллективом определено, что представители трудовых коллективов центрального аппарата общества и филиалов являются полномочными представителями прав и интересов трудового коллектива.
С другой стороны, нередко даже на крупных предприятиях представительные органы работников не создаются. Примером в этом отношении может служить АО «Рахат» - крупнейшее в республике предприятие по производству кондитерской продукции. Здесь все вопросы трудовых отношений, включая регулирование оплаты труда работников, решаются чисто административными методами – приказами, распоряжениями и другими актами работодателя.
Возможности существования административного регулирования заработной платы вне зоны действия договорного заложены и в нормах Закона РК «О социальном партнерстве в Республике Казахстан». Пунктом 4 статьи 15 данного законодательного акта оговорено, что действие соглашений распространяется на соответствующие исполнительные органы, работодателей и работников, которые уполномочили соответствующих представителей сторон на переговорах работать и заключать данные соглашения от их имени, а также к субъектам, присоединившихся к соглашению после его заключения. Следовательно, работодатели, не уполномочившие от своего имени заключать соответствующие соглашения и не присоединившиеся к ним, могут самостоятельно организовать заработную плату на предприятии, придерживаясь только требований трудового законодательства.
Аналогично этому, работник организации, на котором не создана профсоюзная организация или иной представительный орган работников, также лишен возможности участия в коллективно-договорном процессе.
Экономические реформы, проводимые в республике, вызвали к жизни еще одну форму регулирования оплаты труда – индивидуально-договорную, которая является разновидностью административного и коллективно-договорного регулирования. С формальной точки зрения подобный метод регулирования существовал и в дореформенный период. Формой его проявления являлся трудовой договор, оформляемый, как правило, в виде приказа на основе подаваемого работником заявления о приеме на работу. При этом Кодексом законов о труде Казахской ССР от 21 июля 1972г. допускалось заключение трудового договора и в устной форме1.
В принципиальном же плане подобный договор не решал вопросы оплаты труда работников, поскольку практически все выплаты из фонда заработанной платы строго устанавливались и контролировались централизованно. В советский период администрация предприятий практически не имела серьезных возможностей регулировать оплату труда на основе трудового договора с каждым отдельно взятым работником2.
В период же перехода к рыночным отношениям, когда хозяйствующим субъектам переданы практически неограниченные права в области организации заработной платы, конкретные размеры оплаты труда нередко определяются не в рамках коллективного договора (которые, как отмечалось выше, в большинстве организаций не заключаются вообще), а путем договоренности работодателя с конкретным работником. Именно такой подход заложен в Законе о труде.
Данным законодательным актом введено новое понятие – индивидуальный трудовой договор, под которым понимается двустороннее соглашение между работником и работодателем, заключаемое в письменной форме, по которому работник обязуется выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с исполнением актов работодателя, а работодатель обязуется своевременно и в полном объеме выплачивать работнику заработную плату и иные, предусмотренные законодательством и соглашением сторон, денежные выплаты, обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде и коллективным договором.
Индивидуальный трудовой договор (далее - ИТД), установленный законом о труде, не имеет ничего общего с распространенной ранее практикой приема работника на работу путем подачи заявления на имя работодателя и изданием в дальнейшем соответствующего приказа с указанием профессии или должности, по которой работник должен выполнять свои трудовые функции, и размера оплаты труда. В нем в соответствии с требованиями статьи 9 Закона о труде помимо иных обязательных условий обязательно должно содержаться условие оплаты и порядок выплаты компенсаций и предоставления гарантий.
Как видно, в данном случае имеет место своеобразная форма трудового контракта, оформленного в письменном виде. При этом необходимо отметить принципиально важную роль индивидуального трудового договора для работника тех предприятий и организаций, где нет профсоюзных организаций или других представительных органов работников.
В данном случае в условиях неразвитости коллективно-договорного регулирования заработной платы на разных условиях (от государственного до масштабов предприятия) именно на основе такого договора должны решаться все условия оплаты труда работников. «Методическими рекомендациями по вопросам оплаты труда работников», разработанными в развитие Закона о труде и утвержденными приказом министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, определено, что условиями индивидуального трудового договора могут устанавливаться не только тарифные ставки рабочих и должностные оклады служащих, но и размеры компенсационных и стимулирующих доплат и надбавок к заработной плате, виды и размеры премий и различного рода вознаграждений. Особо следует отметить то обстоятельство, что работодатель в рамках заключаемого индивидуального трудового договора имеет право устанавливать различные размеры должностных окладов, премий, вознаграждений и разного рода стимулирующих доплат и надбавок к заработной плате работника выполняющим одну и ту же работу.
Следует также подчеркнуть, в индивидуальном трудовом договоре предусмотрена возможность установления дополнительной оплаты за работу в местностях с тяжелыми климатическими условиями, на тяжелых физических работах и за работу во вредных (особо вредных) и опасных (особо опасных) условиях труда, а также за интенсивность труда. Следовательно, в условиях действующего законодательства о труде индивидуально-договорное регулирование заработной платы приобретает качественно новый уровень.
Каждый из перечисленных методов регулирования заработной платы реализуется через соответствующую систему нормативно-правовых документов, принимаемых на соответствующем уровне.
Государственное регулирование оплаты труда осуществляется на основе законодательного установления величины минимальной заработной платы, а также принятия законов, указов и распоряжений Президента Республики Казахстан, постановлений Правительства, инструктивно-методических материалов, утверждаемых Министерством труда и социального развития Республики Казахстан и другими ведомствами.
Практически бездействует система коллективно-договорного регулирования заработной платы на всех уровнях. Формой реализации коллективно-договорного регулирования оплаты труда служат генеральные, отраслевые, корпоративные, региональные соглашения и коллективные договоры, заключаемые между сторонами этого процесса. Сюда же могут быть отнесены соглашения или договоры между работодателем (его представителями) и представительными органами работников организации, где нет профсоюзной организации.
Заключаемые ежегодно генеральное и региональное соглашения не предусматривают договоренности и обязательства в данной сфере. Отраслевые соглашения, как правило, отражают отдельные аспекты оплаты труда. Однако они не всегда учитываются в обязательствах коллективных договоров организаций. Значительная часть хозяйствующих субъектов вообще находится вне сферы коллективно-договорного регулирования оплаты труда из-за препятствий, чинимых работодателями созданию в их организациях представительных органов работников (профессиональных союзов).
По мнению, Р. Молдажанова действующая в настоящее время в республике система коллективно-договорного регулирования заработной платы представляет по своей сути набор разрозненных и противоречащих друг другу соглашений и договоров разного уровня, весьма далеких от цивилизованных принципов решения данной проблемы1. Кроме того, стоит добавить, что существует ряд проблем с дифференциацией размеров заработной платы по регионам, отраслям, организациям и профессионально – квалификационным группам. Л. Тимошенко считает, что эти вопросы должны подниматься и решаться отраслевыми или ведомственными профсоюзами через систему коллективно-договорного регулирования при законодательном закреплении обязательности исполнения положений отраслевых и иных тарифных соглашений, достигнутых в рамках трехстороннего согласования. Объективные факторы дифференциации труда (условия, сложность, результаты, географическое приложение труда) должны отстаиваться профсоюзами, защищающими интересы работников и дальше, в коллективных договорах.
Административное регулирование заключается в принятии работодателем (его полномочным представителем) приказов и распоряжений, положений об оплате и стимулировании труда, вознаграждениях по итогам работы за год, за выслугу лет, не оговоренных коллективным договором или соответствующими соглашениями.
Индивидуально-договорное регулирование проявляется в виде заключения индивидуального трудового договора между работодателем и работником. В данном договоре находят максимальную конкретизацию размеры тарифных ставок рабочих и должностных окладов работников, величины премий и вознаграждений, стимулирующих и компенсационных доплат и надбавок к заработной плате, другие выплаты.
Следует отметить, что вышеперечисленные методы регулирования заработной платы тесно взаимосвязаны между собой. Например, договорное регулирование оплаты труда невозможно представить без создания соответствующего правового поля, что является прерогативой государственного регулирования. Аналогично этому, без необходимых законодательных и нормативных актов, регламентирующих те или иные стороны трудовых отношений, вряд ли возможно функционирование административных методов регулирования оплаты труда. Наконец, индивидуальные трудовые договоры в своей основе содержат необходимые законодательные требования.
В свою очередь, договорные аспекты регулирования заработной платы в определенной степени влияют на принципы государственного воздействия на происходящие процессы. Например, в соответствии с Законом РК «О социальном партнерстве в Республике Казахстан» соглашения, заключенные на разных уровнях управления (генеральные, отраслевые, региональные) выступают в виде правовых актов.
Взаимосвязь методов регулирования заработной платы проявляется также и в том, что нередко трудно провести грань различий между ними. Например, индивидуально-договорное регулирование переплетается с административным и коллективно-договорным, поскольку условия оплаты труда, отраженные в ИТД, могут основываться на положениях заключенного коллективного договора или положениях об оплате труда, утвержденных работодателем. С другой стороны, работодатель имеет право в соответствии с действующим законодательством при заключении индивидуального трудового договора самостоятельно устанавливать каждому конкретному работнику размеры и условия оплаты труда, отличные от оговоренных в вышеназванных документах.
Такая же связь методов регулирования может проявляться и на высшем (национальном) уровне управления. Гипотетически можно представить ситуацию, при которой величина минимальной заработной платы может быть определена в виде соответствующего законодательного акта. Аналогично этому, существует возможность, что в генеральном соглашении стороны договорятся об установлении соотношений в оплате труда между различными профессионально-квалификационными группами работников, что в дальнейшем может быть отражено в нормативном акте Правительства Республики Казахстан.
Исходя из изложенного, можно сформулировать вывод о том, что в условиях несовершенства системы коллективно-договорного регулирования оплаты труда роль административного и индивидуально-договорного регулирования нельзя отрицать.

2 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОПЛАТЫ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

2.1 Понятие государственной службы

После внимательного изучения международного опыта регулирования государственной службы мы пришли к пониманию того, что в интересах общества необходимо, во-первых, уменьшить влияние политических процессов на аппарат государства и, во-вторых, осуществлять его профессионализацию.
Государственная служба имеет глубокие исторические корни. Подобие первых государственных служб были знакомы древним египтянам и грекам, которые имели специальные департаменты по делам юстиции, правопорядка и благосостояния. Одну из самых долгих историй имеет государственная служба Китая. Именно в Китае впервые были использованы элементы системы заслуг. При поступлении на государственную службу необходимо было пройти специальные письменные экзамены. Для объективности все тесты были анонимными - вместо указания имен на них, они специально шифровались цифрами.
Основы современных систем государственной службы в Европе были заложены в начале восемнадцатого века. На протяжении нескольких столетий развивалась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии (системы заслуг)1. Важно отметить, что принадлежность страны к определенной правовой семье играет важную роль в аспекте юридической организации государственной службы.
Трудовое право призвано регулировать отношения по применению наемного труда, основанного на индивидуальных трудовых договорах предусмотренных трудовым законодательством. Специфика данной отрасли права и законодательства, отпочковавшихся в свое время от гражданского права, состоит в социально-правовой защите ее субъектов, в определении границ допустимого использования работодателем рабочей силы для выработки определенного количества труда за его вознаграждение. Рабочая сила неразрывно связана с работником, поэтому к ней не может быть такого же отношения, как к бездушным, используемым на основе гражданско-правовых норм, вещам: технике, оборудованию и т. д.
Отношения трудового найма находятся в сфере действия законодательства о труде независимо от того, к каким формам собственности относятся средства производства с условием соблюдения важного правила: работодатель заключает с работником индивидуальный трудовой договор предусмотренной трудовым законодательством.
Трудовые отношения государственных служащих в настоящее время регулируются Законом Республики Казахстан, "О государственной службе" который вступил в силу с 1 января 2000г. До этого момента, действовал Указ Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года №2730, имеющего силу закона, "О государственной службе".
Е.Н. Нургалиева отмечает, что труд государственных служащих является особой формой наемного труда, посредством которого государство выполняет свои функции в обществе. Правовое положение государственного служащего характеризуется тем, что, с одной стороны, он, не являясь работающим собственником, по отношению к имуществу предприятия находится на положении наемного работника, с другой же - участвует в управлении предприятием постольку, поскольку является представителем государства и осуществляет государственные функции1.
От того, как функционирует государственный аппарат, во многом зависит гармония во взаимоотношениях между личностью и государством. Дело в том, что о государстве в целом обычно судят, как правило, по делам конкретных государственных служащих, с которыми граждане сталкиваются в повседневной жизни.
Государство должны олицетворять достойные представители государственной службы: компетентные, честные, уважающие и исполняющие закон служащие, способные откликнуться на нужды людей. Любые демократические преобразования обречены на неудачу, если не будет создан компетентный, профессиональный аппарат государственной власти. В этой связи важной задачей является правильный подбор и расстановка кадрового состава государственного аппарата.
В бывшем Советском Союзе государственная служба была практически вне сферы правового регулирования, если не считать действовавших многочисленных дисциплинарных уставов, рассчитанных, главным образом, на “нижние чины”. До 90-х годов в бывшем СССР - чуть ли не единственной среди крупных стран мира - не было закона о государственной службе, за исключением постановления ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 года “Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик”, ведомственных уставов и положений о дисциплине работников, в которых закреплялись специфические правила внутреннего трудового распорядка, действующих на предприятиях, в организациях, учреждениях2.
Несмотря на наличие обширной литературы, посвященной институту государственной службы, некоторая часть работ была издана в советское время, и она, естественно, не могла предусмотреть и отразить многие насущные трудоправовые проблемы государственной службы, возникшие в период становления суверенных государств в условиях формирования рыночной экономики.
Государственная служба опосредуется правом. Согласно утверждению ученых-административистов, совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения, а также и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского и других отраслей права.
Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права. Ю.Н. Старилов, являясь активным проводником такого подхода к рассмотрению вопроса о значении права государственной службы в системе административного права, считает, что настало время для пересмотра места института государственной службы в традиционной отрасли права. Возникла необходимость кодификации весьма объемной части не только административного, но и других отраслей права, устанавливающих статус государственных служащих и регламентирующих основы взаимоотношений государства (его служащих) и граждан. Отсюда следует предложение о целесообразности выделения института государственной службы из системы Общей части административного права. “Это обусловлено, - отмечает ученый, - достигнутыми уже сегодня новым уровнем развития государственно-служебного законодательства”1.
Думается, что данный вывод является недостаточно обоснованным, так как развитие института государственной службы должно изучаться комплексно, с использованием достижений других отраслей права, включая и трудовое право. Наличие законодательных актов о государственной службе побудило Ю.Н. Старилова поставить вопрос о формировании служебного права (права государственной службы) как отдельной отрасли права. Он утверждает, что в будущем нормы других отраслей будут исчезать из сферы регулирования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приниматься нормативные акты сугубо административно-правового характера.
С данной точкой зрения мы позволим себе не согласиться: если следовать ей, то в результате искусственного слияния норм различных отраслей законодательства (трудового, административного, гражданского и пр.) в законодательство служебного права можно лишится предмета, и (или) отдельных институтов в соответствующих самостоятельных отраслях права.
Административное право не может регулировать отношения, связанные с заключением индивидуального трудового договора о приеме на работу государственного служащего, так как институт индивидуального трудового договора в отличие от административного договора - сфера трудового права. Старилов Ю.Н. предлагает заменить нормы трудового права соответствующими по содержанию нормами чиновного права: для рабочих целесообразно совершенствовать трудовое законодательство, а для государственных служащих разрабатывать специальные нормы чиновного права. Он считает, что для этого уже существует определенный научно-теоретический задел, нормативная база. В настоящее время действует система законодательных и иных нормативных актах Российской Федерации, регулирующих важные государственно-служебные отношения. Предложения по становлению служебного права о необходимости разработки специального Кодекса о службе в государственном аппарате высказали И.Е. Рыбчинский, И.Б. Семериков . Так, например, В.И. Кривой предлагает включить в Трудовой кодекс бланкетную норму о том, что трудовые отношения по поводу службы в государственном аппарате регулируются специальным законом, а в части, не урегулированной им, - настоящим кодексом1.
До недавнего времени в Республике Казахстан служебные, и трудовые отношения регламентировались специальным Указом Президента Республики Казахстан "О государственной службе", а отношения по применению труда государственных служащих, не урегулированные настоящим Указом, опосредовались нормами трудового законодательства Республики Казахстан (ст.6 Указа). Следовательно, нельзя согласиться с теми аргументами ученых, в которых идет речь об исключении из предмета трудового права трудовых отношений государственных служащих. Поэтому необоснованными представляются утверждения, что "трудовые отношения государственных служащих - это отношения личной зависимости", а степень несамостоятельности чиновника такова, что даже при наличии публично - правового трудового договора с ним этот договор будет ни чем иным, как соглашением о приеме - поступлении на государственную службу на условиях, заранее определенных в нормативном порядке2.
В литературе по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе служащими государственных органов в целях выполнения задач и функций государства.
При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой, трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Алехиным А.П. государственная служба понимается в двух смыслах: в широком - сводится к работе служащих в государственных организациях, в органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.; в узком - это трудовая деятельность служащих в органах государства (служебного аппарата).
Отдельные ученые рассматривают институт государственной службы в нескольких аспектах:
1) социальном, то есть государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;
2) политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве;
3) социологическом - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов;
4) правовом - юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов.
С обретением Республикой Казахстан суверенитета возникла объективная необходимость в создании правового института государственной службы.
Конституция Республики Казахстан 1995 года заложила правовые основы государственной службы. В качестве одного из основополагающих конституционных прав выступает право граждан Республики на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в части 4 ст.33 Конституции и соответствует международному правилу о равных возможностях человека заниматься трудовой деятельностью в сфере государственной службы, изложенному в ст.21 Декларации прав человека. Конституционная норма выделила государственную службу как особый вид деятельности. В ст.1 Указа Президента Республики Казахстан “О государственной службе” содержалось определение института государственной службы: “государственная служба в Республики Казахстан есть профессиональная деятельность граждан в государственных органах и их аппаратах, осуществляемая на конституционной основе и направленная на осуществление государственного управления, реализацию иных задач и функций государства.” Данное определение института государственной службы характеризуют следующие признаки: во-первых, это профессиональная деятельность, во-вторых, - это деятельность именно в государственных органах и их аппаратах и, в-третьих, - это конституционная основа осуществления государственной службы.
В Законе Республики Казахстан “О государственной службе” приводится иная формулировка понятия государственной службы, как деятельности государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти”. По своей сути государственный аппарат и государственная служба, органически взаимосвязанные понятия. Результат деятельности любого государственного органа зависит не только от того, как он организован, но и от личного состава, т.е. от работающих в нем людей (служебного аппарата). Безусловно, деятельность органов государственного управления зависит от личного состава, правильного подбора и расстановки кадров. Поэтому в организационной работе органов управления в работе с кадрами следует уделять исключительно большое внимание1. В этой связи необходимо выделить, прежде всего, понятия “государственный служащий” и “государственная должность”, так как с ними связаны границы определения действия основных критериев классификации государственных служащих.
Профессор С.С. Студеникин в своих научных трудах дает первым определение государственных служащих: это лица, занимающие по выборам или по назначению постоянную или временную должность в государственном аппарате и получающие вознаграждение (заработную плату) за свой труд1. По определению В.М. Манохина государственным служащим принято называть лицо, занимающее в государственном аппарате по назначению, выборам или по конкурсу постоянную или временную должность, действующее на основании и во исполнение закона, от имени и по поручению государства и его органов, в пределах своей компетенции и получающее за свой труд вознаграждение от государства2. Следовательно, должность следует понимать как постоянное государственное установление с точно определенным комплексом прав и обязанностей лица, занимающего эту должность, которая не зависит от того, постоянно или временно служащий занимает ее.
Свое определение государственного служащего дает Василенков П.Т. как “о лице, занимающим в установленном порядке должность в государственной организации и за вознаграждение, выполняющее определенную работу по осуществлению задач и функций... государства”3.
Характер и объем полномочий государственных служащих не одинаков, поэтому все государственные должности делятся на определенные категории. Исходя из принадлежности к той или иной должностной категории, осуществляется классификация государственных служащих.
Кроме классификации по категориям государственные служащие делятся на служащих гражданской и милитаризованной службы. В рамках гражданской службы в зависимости от видов государственной деятельности различаются служащие органов государственной власти, государственного управления, прокуратуры.
Служащие милитаризованной службы тоже подразделяются по видам службы: воинской, милицейской, военизированной.
В Законе Республики Казахстан “О государственной службе”, предусмотрена градация представителей государственной службы на политических государственных служащих и административных государственных служащих. В основу такой классификации положены функциональные обязанности и права, обуславливающие политические и административные должности.
Закон Республики Казахстан "О государственной службе" провозглашает принцип комплектования государственных служащих в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой применительно к каждой государственной должности в соответствии с квалификационными требованиями, предъявляемыми к должностям государственных служащих.
Эти требования состоят из уровня профессионального образования, стажа и опыта работы по специальности, знаний Конституции Республики Казахстан, законов, а также наличия гражданства Республики Казахстан, а в определенных случаях и возрастной ценз. Государственный служащий, - согласно Закона Республики Казахстан “О государственной службе”, - это гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального Банка Республики Казахстан должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства (ст.1 Закона о государственной службе).
Понятия “государственного служащего” и “государственной должности” между собой очень близки. Сущность понятия государственного служащего сводится к определению, в соответствие которому он признается работником нефизического труда, оказывающий известного рода услуги и получающий за это заработную плату.
С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, т.е. от конкретного занимающего ее лица. Должность определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является “собственником” занимаемой им должности. При осуществлении должностной функции государственный служащий должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных актах служебные функции и задачи.
Понятие должности соотносится с понятием должностного лица. Должностное лицо является таким государственным служащим, который занимает установленную в нормативном порядке должность. Должностное лицо обязуется выполнять свои служебные и профессиональные обязанности в строгом соответствии с требованиями законов.
С правовой точки зрения понятие “должность” используется для определения порядка установления статуса государственной должности и включенных в него элементов. В такой трактовке должность является центральным понятием государственной службы. С образованием государственно-служебного правоотношения создается и должностное отношение между субъектами публичного управления и государственным служащим, устанавливается правовой статус государственного служащего. Должностное правоотношение является основным каналом, посредством которого служащий обязуется выполнять передаваемые ему государством функции.
В современной юридической литературе подход к определению понятия должностного лица неоднозначен. Вместе с тем во всех определениях присутствуют два признака, характерные только для должностного лица:
1. Право должностного лица совершать властные действия;
2. Действия эти должны влечь за собой юридические последствия.
На основании этих признаков можно сформулировать следующее определение должностного лица: должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия). К ним относятся так же служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования.
Правовой статус должностного лица по существующему законодательству сегодня настолько неясен, что трудно с четкой определенностью сказать, каких государственных служащих можно отнести к должностным лицам. Когда на практике возникает необходимость уточнения статуса должностного лица, обычно ссылаются на статью 307 УК РК, в которой дано определение должностного лица применительно к характеристики состава должностного преступления. Но данное определение должностного лица применимо лишь в сфере уголовно-правовых отношений. Официальный статус должностного лица в других общественно- правовых отношениях остается неопределенным. Указ Президента Республики Казахстан “О государственной службе” также обошел вопрос о должностном лице, хотя он непосредственно связан с предметом регулирования этого законодательного акта.
До недавнего времени законодательство Республики Казахстан, в том числе о государственной службе, не содержал общего понятия должностного лица, и тем не менее широко использовалась категория должностного лица.
Таким образом, назревала потребность в установлении статуса должностного лица, который необходимо было законодательно закрепить.
Закон Республики Казахстан “О государственной службе”/40/ восполнил данное упущение, в настоящее время, под должностным лицом следует понимать - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах; должностные полномочия - полномочия, предусмотренные конкретной государственной должностью, отвечающей целям и задачам, стоящим перед государственными органами, в которых осуществляют свою деятельность государственные служащие, обладающие правами и основными обязанностями, установленными законодательством (ст.1 Закона).
После зачисления на государственную должность лицо приобретает статус государственного служащего и субъекта служебно-трудовых отношений. Особенность этих отношений состоит в том, что они складываются между государством в лице его органов и государственным служащим, осуществляющим служебную деятельность в качестве субъекта юридически властных отношений.
Служебные отношения возникают на основе одностороннего решения государственного органа (должностного лица), который, во-первых, периодически закрепляет поступление гражданина на государственную службу, во-вторых, служит основанием для выполнения им служебных обязанностей по данной должности, в-третьих, определяет момент возникновения его обязанностей перед государством, а также служебных и личных прав1.
При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации (органа), в которых эта деятельность осуществляется. Служебные отношения делятся на внутренние (внутриорганизационные) и внешние. Это деление является основополагающим и при характеристике государственного служащего как субъекта административного права, поскольку позволяет проводить различие между должностными лицами, обладающими государственно-властными полномочиями, и государственными служащими, не наделенными такими полномочиями.
Внутриорганизационные правоотношения возникают у каждого служащего на основе законодательства в связи с замещением государственной должности. Другой стороной такого правоотношения является государство в лице органа или должностного лица, уполномоченного назначать на соответствующую должность (замещать ее).
Внутриорганизационными являются также отношения, возникающие у государственного служащего со своими начальниками с момента замещения государственной должности по поводу организации работы, распределения обязанностей, вынесения поощрения, привлечения к ответственности и т. п.
Внешними считаются те государственно-служебные отношения, которые на основе законодательства складываются между государственным служащим и другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в связи с осуществлением им своих должностных полномочий. Эти правоотношения возникают с момента замещения гражданином государственной должности. Но в качестве представителя государства может выступать не каждый, а только тот служащий, который по занимаемой должности наделен государственно-властными полномочиями - должностное лицо. Государственные служащие, не имеющие таких полномочий, могут быть участниками лишь внутренних (внутриорганизационных) отношений.
Таким образом, служебные отношения, урегулированные нормами административного права, представляют собой разновидность административных правоотношений.
С одной стороны между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений, ответственности и т.д. С другой стороны между государственным органом и государственным служащим заключается индивидуальный трудовой договор, с этого момента он вступает в трудовое правоотношение. С заключением трудового договора (контракта) служащий выполняет полномочия государственного органа, решает специальные задачи, для достижения определенной цели исходя из определенных трудовых функций. В свою очередь государственный орган имеет обязанности перед служащими, устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, обязуются выплачивать денежное содержание и т.д.
Как и всякая служба, государственная служба является особым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда - это работа, осуществляемая за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.
Таким образом, с момента заключения индивидуального трудового договора государственный служащий вступает в трудовые отношения, которые регулируются нормами трудового права и выступают в форме трудовых правоотношений. Здесь мы имеем в виду наличие сложного юридического состава, состоящего из двух юридических фактов: контракта и назначения (избрания). Следует отметить, что Закон Республики Казахстан “О труде в Республике Казахстан” предусматривает в качестве двустороннего соглашения между работником и работодателем только индивидуальный трудовой договор, в то время как в Законе Республики Казахстан “О государственной службе” используется термин “контракт”.
По данной проблеме в научной литературе высказано мнение, что необходимо привести в соответствие понятийные аппараты, употребляемые в Законе Республики Казахстан “О труде в Республике Казахстан” и в Законе Республики Казахстан “О государственной службе”. При этом Закон Республики Казахстан “О государственной службе” употребляет термин “контракт” лишь только один раз в случае его прекращения вследствие истечения срока либо расторжения контракта на основаниях, предусмотренных законодательством (п.2 ст.27 Закона “О государственной службе”), но не называет его основанием возникновения служебно-трудовых отношений, т.е. отсутствует процедура заключения контракта. Поэтому реализация правила об “иных основаниях, предусмотренных трудовым законодательством Республики Казахстан” в деле прекращения государственной службы административными государственными служащими, установленного п.10 ст.27 Закона “О государственной службе” невозможно, поскольку Закон Республики Казахстан “О труде в Республике Казахстан” не регулирует процедуру прекращения контракта.
В настоящее время правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих имеет много особенностей, которые составляют основу дифференциации трудового законодательства. Эти особенности, к примеру, заключаются в особом порядке приема на государственную службу служащих на основе конкурсного замещения должности, в установлении и порядке применения мер дисциплинарной ответственности, в присвоении квалификационных классов, в отставке и пр. На государственных служащих распространяются общие нормы трудового законодательства о правах и обязанностях, право ограничениях, ответственности и поощрения служащих.
Специфика государственной службы заключается в том, что служащий одновременно вступает в служебные и трудовые правоотношения. Изменение должности, рабочего места, оплаты труда государственного служащего влечет изменение служебных и трудовых правоотношений.
Из всего числа конституционных прав государственного служащего особое внимание заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе. Законодательство Республики Казахстан о государственной службе предусмотрело право на продвижение по службе, в котором соединены интересы государственного служащего как работника и личности, с одной стороны, и интересы государства и общества - с другой. Данное право занимает особое место среди прав государственного служащего. Продвижение по службе носит смешанный характер и является лично-служебным правом государственного служащего.
Правом на продвижение по службе потенциально обладает каждый служащий, пока он находится на государственной службе. Однако о реальном наличии такого права можно говорить лишь тогда, когда служащий по всем предъявляемым требованиям подходит для замещения вышестоящей должности по сравнению с той, которую он замещает. Если же, например, у него нет требуемого по высшей должности образования, стажа работы на соответствующих должностях либо в последней аттестации отмечено, что он не обладает достаточными качествами для прохождения по службе, следует считать, что у служащего нет оснований для продвижения. При всем разнообразии государственных устройств в мире фактически существуют только две системы продвижения по службе - карьерная и позиционная, при которой доступ открыт для всех и на все уровни государственной карьеры.
Современная государственная служба, как специфический вид деятельности, требует хорошо организованной профессиональной ориентации и профессионального психофизиологического отбора кадров. Не менее важную роль играет мотивация к трудовой деятельности, уровень управленческой культуры, стимулирование профессионального роста. Каждый государственный служащий должен четко представлять себе свою карьеру, стремиться к повышению квалификации, ежедневно доказывать свою необходимость на службе у государства. От системы отбора кадров, обеспечения их профессионализации во многом зависит демократизация и эффективность государственной службы в Казахстане. На государственную службу должны приходить люди с определенными навыками и способностями, обладающие необходимыми физическими и моральными качествами, глубоко преданные делу, патриоты своей Родины1.
Методы отбора на государственную службу в странах ЕС значительно различаются, но их можно разбить на две большие группы. В некоторых странах процедуры найма формализованы, в то время как в других не существует специальных регламентирующих этот процесс положений. В последнем случае специализированные департаменты и/или агентства осуществляют найм государственных служащих методами, используемыми в частном секторе, отбирая людей с навыками и способностями, соответствующими вакантной должности. Так, во Франции существуют два основных типа конкурса: внешний конкурс проводится для найма персонала на так называемые “вступительные” должности, обеспечивающие доступ к определенной специальности. Эти конкурсы открыты для всех заинтересованных лиц, соответствующих минимальным требованиям по возрасту и образованию. Другой тип конкурса – внутренний конкурс, проводимый для найма тех, кто уже работает на государственной службе и претендует на более высокие должности. Внутренний конкурс является одним из методов внутреннего продвижения по службе.
Италия недавно устранила формальную систему градации должностей государственной службы и ввела новую систему с девятью функциональными и двумя управленческими (руководители высшего звена) уровнями. Кандидаты на должности выше четвертого уровня обязаны пройти конкурсный отбор.
В Австрии требования для занятия вакантной должности объявляются публично по определенной форме, чтобы человек, претендующий на эту должность, мог подать заявление и был допущен к процедуре найма. Обычно проводится письменный тест, результаты которого принимаются во внимание при отборе кандидатов, но основным критерием не является. Для должностей, требующих каких-либо неординарных способностей и навыков, чаще всего письменный тест сдавать не требуется. Такие кандидаты проходят только собеседование.
В Германии законодательно установлены основные требования к кандидатам на вакантные должности различного звена, Землями и департаментами определяются дополнительные критерии, в зависимости от специфики работы на данной должности. Критериями отбора являются навыки, знания и достижения в профессиональной сфере. Методы отбора в Германии весьма децентрализованы.
Существенно отличается британская модель государственной службы. В Великобритании после 1854 года была постепенно создана единая служба. Для этого были введены следующие принципы:
- поступление на конкурсной основе, регулируемое комиссией государственной службы;
- разделение новых служащих на классы согласно их способностям, что являлось основанием для будущего развития карьеры;
- перемещения и продвижения по службе между органами на регулярной основе, возможные при единых условиях государственной службы для всех департаментов;
- продвижение по службе, скорее по качеству работы, чем по старшинству.
Была создана Комиссия государственной службы для управления найма государственных служащих и гарантии, что все назначения будут справедливыми. Государственные служащие поступали через Комиссию, после чего они принимались в департаменты министерств. Для достижения самой высокой категории административного класса предполагалось, что государственные служащие должны проработать по мере роста карьеры в различных департаментах, при этом лояльность таких служащих относилась скорее ко всей государственной службе в целом, чем к отдельному министерству. Сила государственной службы как единого целого заключалась в гарантировании нейтралитета государственной службы, так как государственные служащие становились преданными государству, а не конкретному правительству.
На практики государственная служба Великобритании постепенно приспосабливает найм и процедуру продвижения к спросу и предложению, изменяя методы в зависимости от того, насколько хорошо они снабжали государственную службу новыми служащими.
При всем многообразии и уникальности государственных служб стран мира выделяются две основные системы: карьерная и позиционная. Необходимо с самого начала отметить, что данное деление направлено на описание характеристик различных моделей функционирования систем и в большей части имеет методологическую направленность, так как в чистом виде встретить ту или иную систему практически невозможно. В тоже время такое деление позволяет систематизировать, выделить отличительные и схожие черты государственных служб в различных странах и имеет целью улучшить понимание правовой основы принципов и правил функционирования конкретной системы1.
По мнению О. Коваленко предложенная Законом Республики Казахстан “О государственной службе” модель близка к позиционной системе, хотя и предусматривает проведение в некоторых случаях закрытых конкурсов, в которых смогут принимать участие только уже состоявшиеся государственные служащие2.
Правовое положение государственных служащих характеризуется не только замещаемыми должностями, но и такими фактическими данными, как квалификационный класс (разряд, воинское звание, дипломатический ранг), ученая степень, ученое звание. Разумеется, у каждого государственного служащего прохождение службы складывается по разному, так как оно отражает его индивидуальный жизненный путь, который определяется в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, квалификацией, пригодностью к данному виду деятельности. Казахстанское законодательство предусматривает построение и продвижение по государственной административной службе только путем конкурсного отбора. Статья 12 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» устанавливает, что занятие административной государственной должности и продвижение по службе административного государственного служащего путём занятия должности вышестоящей категории осуществляется на конкурсной основе.
Исключение из данного правила, при условии соответствия предъявляемым квалификационным требованиям, составляют:
- занятие административной государственной должности внутри одной категории должностей государственными служащими в порядке перевода в том же государственном органе может осуществляться без конкурсного отбора при условии соответствия административных государственных служащих, претендующих на занятие этой должности, предъявляемым квалификационным требованиям;
- занятие административной государственной должности вне конкурсного отбора имеют право политические государственные служащие, а также депутаты Парламента, депутаты маслихатов, работающие на постоянной основе, прекратившие свои полномочия и соответствующие предъявляемым квалификационным требованиям. Порядок занятия административных государственных должностей политическими государственными служащими и депутатами Парламента, депутатами маслихатов, работающими на постоянной основе, определяется Президентом Республики Казахстан;
- занятие административной государственной должности лицами, зачисленными в кадровый резерв.
Д.Н. Бахрах считает, что государственному служащему должны быть созданы условия для обеспечения служебной перспективы. Необходимо стимулировать проявление инициативы государственных служащих на добросовестное выполнение своих обязанностей. Он выделил пути реализации служебной перспективы:
- стабильность служебных отношений;
- повышение уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, квалификационного класса, предоставление льгот и.т.д.;
- продвижение по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).
Наряду с конституционным правом на свободу труда за работником закреплено право на продвижение по работе. Это право, соответствуя положениям Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, закрепляет одинаковую для всех возможность продвижения по работе на соответствующие более высокие ступени исключительно на основании трудового стажа и квалификации.
До недавних пор само словосочетание “право на продвижение” не применялось в юридической практике, считалось не совсем этичным. Объяснялось это тем, что в условиях, когда работа с кадрами строилась на основе усмотрения номенклатурных лиц, продвижение нормальным путем, т.е. по личным профессиональным качествам, исключалось .
Слово “продвижение” впервые появилось в ст.35 Конституции СССР 1977 года, но оно осталось “незамеченным” законодателем и кадровой службой видимо потому, что в этой статье говорилось не о “праве на продвижение”, не о юридической возможности продвижения по работе (службе), предоставленной государством, как это представлено законодателем на современном этапе развития законодательства о труде. КЗоТ КазССР предусматривал в свое время преимущества для рабочих и служащих, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, при продвижении по работе. Л.Ю. Бугров, исследуя проблемы перевода на другую работу, отмечал, что в СССР не было предпосылок для того, чтобы рассматривать перевод в целях продвижения как сложившийся вид переводов.
Вместе с тем дальнейшая активизация человеческого фактора, необходимость правовых гарантий творческого отношения к труду, утверждение метода поощрения как одного из основных методов обеспечения трудовой дисциплины, вкупе с тенденцией к расширению прав работников требуют развитого нормативного регулирования соответствующих общественных отношений, то есть выделения перевода в целях продвижения как вида переводов по трудовому праву1.
По мнению Гилёвой Н.В. для более детального изучения продвижение по работе, следует рассмотреть в широком и узком смысле. В широком смысле продвижение представляется в виде общего правила, т.е. для всех категорий работников.
Полагаем, что потенциальным правом на продвижение по работе должен обладать каждый работник независимо от занимаемой должности, профессии, специальности, квалификации. В подтверждение данной точки зрения, следует сослаться на социально-психологические исследования, свидетельствующие, что каждый добросовестный работник ожидает продвижения по работе, с чем связано не только его материальное положение, но и престиж в коллективе и, наконец, самоуважение. Если человек все время трудится в одной и той же должности (или на одном и том же рабочем месте), а способен делать лучше и больше, то постепенно гаснут его творческие способности, он может деградировать и как личность 2.
С продвижение по работе тесно взаимосвязан перевод на другую работу. Поскольку, само продвижение по работе без перевода на другую работу на практике не осуществимо, то перевод является средством продвижения работника по должностной лестнице. В данном случае, речь идет о переводе работника на вышестоящую должность, так как если перевод будет производится, на нижестоящую должность, например, в связи с ухудшением состояния здоровья работника, то продвижение по работе в этом случае отсутствует. Но сам перевод на вышестоящую должность возможен только при наличии в организации соответствующей вакансии. Помимо вакансии необходимо получить согласие работника на замещение вакантной должности, так как работник в силу разных объективных причин может отказаться. Отбор на замещение вакантной должности должен осуществляться по результатам аттестации, осуществляемой аттестационной комиссией. Аттестационная комиссия должна состоять из квалифицированных и не заинтересованных лиц, которые компетентно могут произвести отбор достойного работника. В решении кадровых вопросов должна быть обеспечена коллегиальность и широкая гласность. Участие в отборе должны принимать все желающие работники, без каких либо ограничений, обладающие соответствующей специальностью, образованием и квалификацией.
В случае положительного результата аттестационной комиссии, работника переводят на другую вышестоящую работу с присвоением квалификационного класса.
Действующее трудовое законодательство предусматривает два вида перевода на другую работу, а именно: перевод на другую работу в той же организации, либо в другую местность вместе с организацией. В качестве продвижения по работе можно использовать перевод на другую работу в той же организации, то есть перевод на вышестоящую должность. Если продвижение происходит в рамках организации, то это осуществляется с помощью перевода на другую работу. Иначе обстоит дело, когда работник по результатам отбора имеет право претендовать на вышестоящую должность в другой организации либо ведомство тесно взаимосвязанной с той организацией, в которой он работал. Согласно, Закона “О труде” в подобной ситуации работник вынужден расторгнуть индивидуальный трудовой договор, и заключать новый. При этом работник не имеет, каких либо гарантий в отношении того, что ему не откажут в заключение индивидуального трудового договора.
По нашему мнению, наиболее оптимальным вариантом в сложившейся ситуации мог бы послужить перевод в другую организацию. Поэтому, мы более подробно остановимся на переводе в другую организацию, несмотря на то, что данный вид перевода отсутствует в трудовом законодательстве. Необходимо отметить, что высказываются противоположные точки зрения относительно перевода на другую работу в другую организацию.
Такой перевод в большинстве работ по трудовому праву квалифицируются как прекращение одного трудового правоотношения и возникновение другого. Это объясняется тем, что при переводе к другому работодателю правовое положение работника в подавляющем большинстве случаев претерпевает существенные изменения (меняется трудовая функция, режим работы, система и размер оплаты труда и т.п.) В данном случае, здесь действительно нет изменения трудового правоотношения, а происходит замена прежнего индивидуального трудового договора новым, т.е. прекращается прежний индивидуальный трудовой договор и заключается новый.
Некоторые юристы считают, что нет необходимости применять такой вид переводов, который по процедуре аналогичен простому переходу на работу от одного работодателя к другому. Поскольку в случае перевода в другую организацию трудовые правоотношения прекращаются и возникают с момента заключения индивидуального трудового договора с другим работодателем. Мы позволим себе не согласиться, в случае, когда работник переводится на вышестоящую должность в другой орган либо организацию одного ведомства. На наш взгляд, необходимость в таком виде перевода есть, когда речь идет о переводе в другую организацию как один из способов продвижения по работе. Поскольку при переводе на вышестоящую должность законодательство должно предусматривать особые гарантии прав работника в рассматриваемой ситуации (например, запрещение новому нанимателю отказывать работнику в заключение индивидуального трудового договора, сохранение непрерывного трудового стажа.)
И.Б. Морейн сравнивая термин “переход на другую работу” и “перевод на другую работу”, считал, что термин “переход на другую работу” подчеркивает источник инициативы переводов, выделяя те из них, которые осуществляются по собственной просьбе работника. В этом смысле переход на другую работу также имеет определенное правовое значение. Под “переходом” понимают увольнение с одной работы и поступление на другую. Хотя в этом смысле термин “переход” и применяется в литературе и в судебной практике, но он ничего общего не имеет с переводом и служит лишь в таких случаях средством обозначения различных моментов в трудовой деятельности работника.
Данный вопрос был подробно исследован Б.Базарбаевым. Он полагал, что “правовые особенности перевода легче всего устанавливаются путем сопоставления перевода с переходом”.
Говоря об отличиях перевода от перехода, Б.Базарбаев пишет: “Эти правовые особенности заключаются в следующих моментах:
а) в отличие от перехода при переводе безусловно сохраняется непрерывный трудовой стаж;
б) в случае, когда перевод связан с выездом в другую местность, у работника возникает бесспорное право на компенсацию, чего нет при переходе;
в) при переводе на работу в другое предприятие работнику предоставляется возможность получения трудового отпуска в натуре по новому месту работы с зачетом времени, отработанного на старом месте, при переходе же работник всегда получает компенсацию за неиспользованный отпуск и время работы на старом месте не включается в стаж, требуемый для получения отпуска на новом месте.
Таким образом, при переходе на другую работу работник не имел право претендовать на гарантии которые существовали в КЗоТ КазССР при переводе работника на другую работу в другое предприятие, учреждение.
Однако, следует отметить, что продвижение по работе также возможно с помощью иных способов: повышения квалификационного класса без изменения должности, увеличения заработной платы. Подобная практика чаще всего встречается в коммерческих организациях, где работодатель вправе решать вопрос оплаты труда самостоятельно. К сожалению, в государственных организациях оплата труда производится согласно, штатного расписания, поэтому оплата труда не изменяется. За исключением присвоения квалификационного класса, что подразумевает дополнительные выплаты за присвоенный класс. Заработная плата, как и квалификация работника, является одним из условий труда, в случае изменения квалификационного класса, либо размера заработной оплаты влечет за собой изменение условий труда.
Таким образом, можно сделать вывод, что механизмом продвижение по работе возможно в виде перевода на другую работу, либо без изменения занимаемой должности, но с изменением некоторых условий труда, при этом необходимо получить письменное согласие работника. Так как не всегда предоставляется возможность для перевода на другую вышестоящую работу (отсутствует вакансия), либо работник отказался от перевода. В данном случае, в качестве продвижения по работе может служить увеличение оплаты труда, повышение квалификации, разряда, что необходимо рассматривать как продвижение. Следовательно, продвижение по работе работника подразумевает помимо перевода на вышестоящую работу, повышение заработной платы, присвоение более высокого квалификационного класса1. “Несущий принцип” всей конструкции построения государственной службы – принцип приоритета профессиональных качеств. Одним из условий, обеспечивающих его реализацию, является конкурс на замещение административных вакантных должностей государственных служащих. В этой связи остро стоит задача создания четко и объективно работающей системы отбора и оценки персонала государственной службы, направленной на поиск, привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и достойнейших кадров /66/.
Конкурс на занятие административной государственной должности обеспечивает конституционное право граждан Республики Казахстан на равный доступ к государственной службе. Конкурс проводится государственным органом, имеющим вакантные административные государственные должности (далее - государственный орган), либо по решению Президента Республики Казахстан уполномоченным органом по делам государственной службы (далее - уполномоченный орган). Государственный орган, объявивший конкурс, формирует конкурсную комиссию, уполномоченную осуществить отбор кандидатов на занятие вакантной должности административной государственной службы2.
Замещение вышестоящей вакантной государственной должности - наиболее эффективный способ реализации права на продвижение по службе. Вместе с тем именно он применяется наиболее ограничено. Система государственных должностей в государственном аппарате, образно говоря, представляет собой пирамиду. По мере продвижения к вершине этой пирамиды количество должностей неуклонно уменьшается. Следовательно, возможность продвижения по службе путем замещения вышестоящей вакантной государственной должности объективно ограничено.
Кроме того, продвижение по службе в форме замещения вышестоящей вакантной государственной должности требует особенно взвешенного подхода. Оно должно применяться в отношении наиболее достойных и профессионально подготовленных кандидатов. “С другой стороны, установление строгого порядка продвижения по службе, - как пишет Е.Старосьняк, - может иметь отрицательное последствие, препятствуя, до некоторой степени, обновлению руководящего состава работников специалистами извне”.
В данном случае, когда исчерпаны возможности для вертикального продвижения кадров, нет необходимости считать, что у государственного служащего отсутствуют возможности для дальнейшей карьеры. В этом случае государственному служащему требуется сосредоточить усилия в расширении своих знаний и умений как специалиста, стремящегося к присвоению очередного квалификационного класса. При “горизонтальной карьере” в рамках должности одного уровня возможно продвижение в другое подразделение государственного ведомства, или в рамках отдела, управления или иного структурного подразделения служащему поручаются другие, чаще всего более сложные, служебные функции. Это требует от государственного служащего приложения новых усилий и знаний, и использование накопленного опыта работы. Такая практика, например, широко используется в Японии, принося положительные результаты.
Мировой опыт показывает, что действенным средством решения проблем кадрового обеспечения является организация государственной службы на основе заинтересованности лица в росте его служебной карьеры. Юридическая составляющая успешной карьеры в государственной службе - это предоставленное законодательством государственному служащему субъективное право на продвижение по службе1.
Продвижение по службе тождественно с понятием служебная карьера. В советское время стремление занять высокое положение в партийно-административной иерархии деформировало карьерный процесс, превратив его в карьеризм, осуждаемый гражданами. В советский период сформировалось в основном негативное восприятие самого понятия “карьера”, которое отождествлялось с такими отрицательными явлениями, прочно укоренившимися в государственном аппарате, как карьеризм и бюрократизм. В научной литературе даже выводился особенно неприглядный и опасный для общества социально-психологический тип бюрократа-карьериста, стремящегося любыми способами продвинуться по служебной лестнице2. Карьеризм как отклоняющееся служебное поведение существует и сегодня. Но именно для его преодоления нужно теоретическое осмысление карьерной стратегии тем служащим, для которых продвижение в статусе - не цель, а средство наращивания возможностей на государственной службе.
Указ Президента Республики Казахстан "О государственной службе" положил начало законодательного рассмотрения вопроса продвижения по службе. Вместе с тем реалии сегодняшнего дня показывают, что данный вопрос требует совершенствования.
Указ Президента Республики Казахстан о государственных служащих предусматривал, что продвижение по службе государственного служащего возможно путем занятия вышестоящей должности или присвоения ему более высокого квалификационного класса (ст.20 Указа). Из данного правила следовало, что явным упущением является исключение возможности сочетания в продвижение по служебной лестнице занятие вышестоящей должности с присвоением более высокого квалификационного класса.
На практике широкое распространение имеет продвижение государственных служащих, в то же время большую трудность вызывает отсутствие единого понятия продвижения по службе, которое было бы установлено законодательством в тесной связи с объективной действительностью. Так, в Указе Президента Республики Казахстан "О государственной службе" и других нормативных правовых актах о государственной службе отсутствовало понятие “продвижение по службе”. Не восполнил данное упущение и принятый Закон Республики Казахстан "О государственной службе". При этом Закон Республики Казахстан “О государственной службе” продвижение по службе предусматривает только в ст.8 среди прочих прав государственного служащего, в отличие от Указа Президента Республики Казахстан "О государственной службе", где продвижение по службе регламентировалось отдельной статьей. Вместо того, чтобы более детально регламентировать такой важный вопрос для государственного служащего как продвижение по службе, законодатель в Законе Республики Казахстан "О государственной службе" упустил данный вопрос.
Исходя из вышеизложенного, считаем, что законодатель должен внести изменения в вышеназванный Закон, предусмотрев специальную статью о продвижении по службе государственного служащего. В ней должно содержаться понятие продвижения по службе.
Уместным считаем, включить определение продвижения по службе, Гилёвой Н.В.,- под которым следует понимать повышение в государственной должности и (или) присвоение высшего квалификационного класса (звание, дипломатического чина и прочее), предусмотренные законодательством, и влекущие изменения служебно-трудовых правоотношений1.
Более того, отдельный раздел должен содержаться в положении о порядке прохождения государственной службы. Процедура продвижения по службе может предусматриваться в положении о кадровом резерве для занятия должностей административных государственных служащих. Продвижение по службе имеет свой правовой механизм, с помощью которого осуществляется продвижение на практике. Общее положение в целом соответствует требованиям, установленным в Законе о труде, который, как уже отмечалось, распространяется на государственных служащих, с особенностями, установленными в Законе Республики Казахстан "О государственной службе". Так как Закон “О государственной службе” не предусматривает каких-либо особенностей в правилах перевода государственных служащих на другую государственную должность, следовательно, соответствующие статьи Закона о труде применимы к государственным служащим в полной мере. Переводом на другую работу считается поручение работнику работы, не соответствующей специальности, квалификации, должности, либо работы, обусловленной индивидуальным трудовым договором. При переводе могут изменяться условия режима и оплаты труда, льготы, преимущества и иные существенные условия труда, обусловленные при заключении индивидуального трудового договора. ....