Право собственности на землю по законодательству

Содержание
Глава 1. Понятие, общая характеристика земельных правоотношений и их правовое закрепление………………..9
1.1 Объекты, субъекты земельных правоотношений……..25
1.2 Содержание земельных правоотношений………………47

Глава 2. Виды земельных правоотношений………………..49
2.1 Право собственности на землю по законодательству РК………………………………………………………………...49
2.2 Право землепользования по законодательству РК……53

Заключение……………………………………………………...61
Данная дипломная работа посвящена теме земельных отношений в Республике Казахстан с точки зрения права. Необходимо помнить, что земля это незаменяемый ресурс, поэтому правильное урегулирование правом данной отрасли очень важно в особенности для нашего Государства, аграрный сектор которого занимает значительную площадь страны и одно из важнейших мест в экономике.
Земля как природный объект, существующий независимо от воли человека, естественная среда его обитания выполняет важную социально экологическую, как пространственный предел государственной власти -политическую, как объект хозяйствования - экономическую функции. Различие выполняемых землей функций не означает раздвоения правового режима земли как объекта земельных правоотношений, наоборот, правомочия собственника, либо пользователя землёй регулируются законодательством в единстве всех этих функций, но с учетом их особенностей.
Земля важнейшая часть биосферы, вместилище всех других связанных с нею природных объектов. Всеобщие экологические связи в природе
приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация земли оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды.
Таким образом, земля, в первую очередь, представляет собой важное экологическое звено природы, чем обуславливается экологическое содержание земельных правоотношений. Объектом земельных правоотношений выступает земельный фонд страны. Земельный фонд является также юридической формой индивидуализации земли, как объекта природы, подлежащий правовой охране.
Как подчеркивает Г.А. Аксененко, законодательство различает понятие земли, недр, вод, лесов как объектов права государственной собственности и выделяет их в самостоятельные объекты права, хотя и связанные между собой. Связующим звеном в понятии этих объектов является земля, поверхность которой в зависимости от находящихся на ней лесов, вод, недр разделяется на отдельные категории как составные части земельного фонда .
Это характеризует земельный фонд, как важный природный фактор, правовое регулирование которого имеет не только экономическое, но и экологическое значение.
Таким образом, земельный фонд как одна из основных категорий земельного права и законодательства является юридическим понятием земли, как составной части природы, находящейся в государственной и ограниченной частной собственности граждан и негосударственных юридических лиц (в том числе и иностранные граждане и юридические лица). И все отношения, возникающие между всеми вышеуказанными субъектами по части пользования, приобретения в собственность, сдачи в аренду и т. п. будут являться земельными правоотношениями.
Обретение Казахстаном государственной независимости, сопровождавшееся сменой ценностных ориентиров с учетом нового статуса страны в постсоветском пространстве и на международной арене, объективно обусловило кардинальный характер преобразований земельных правоотношений, в частности собственности на землю. Неотложность реформ в сфере сельского хозяйства, наиболее болезненно среагировавшего на сбои административно-командной системы, резко повысило роль института сельскохозяйственного землепользования как единственно возможного и наиболее оптимального в рамках права исключительной государственной собственности организационно-правового средства реконструкции отношений собственности на землю. Ведь именно сельское хозяйство, его труженики наиболее сильно пострадали от несовершенства советской экономики. Предрасположенность сельского хозяйства к рынку, что обусловлено наличием в нем относительно обособленных друг от друга товаропроизводителей, также служила причиной кардинального решения вопроса перехода сельского хозяйства к рыночным отношениям. Были приняты Законы «О земельной реформе», «О крестьянском хозяйстве», «О приоритетности развития аула, села, агропромышленного комплекса», «Об особенностях приватизации имущества государственных сельскохозяйственных предприятий» и серия Указов Президента страны, направленных на их реализацию. На принципиально новой нормативно-правовой основе стал формироваться институт сельскохозяйственного землепользования, ставший существенным фактором адаптации права государственной собственности к требованиям рынка
Законодательное признание крестьянского (фермерского) хозяйства, его юридической независимости в построении новых экономических отношений, а также стимулирование материальной заинтересованности в результатах предпринимательской деятельности, получило дальнейшее развитие в других законодательных актах о земельной реформе. Они содержали определенные гарантии, направленные на создание надлежащих условий полноценного функционирования крестьянских (фермерских) хозяйств и других новых хозяйствующих субъектов как самостоятельных товаропроизводителей. Наделение права землепользования атрибутами вещных прав позволило избежать масштабных социальных потрясений, отложив на время вопрос о введении права частной собственности на землю, которому общество еще не было готово, одновременно создало необходимые условия к практическому решению проблемы реального вовлечения земли в оборот. Ведь история знает немало примеров, когда резкая смена форм собственности на землю сопровождалась революционными ломками старых устоев, трагически отразившихся на судьбах широких слоев населения той или иной страны. Существенное повышение роли права землепользования в механизме реализации права государственной собственности на землю на основе гражданско-правовой концепции вещных прав во многом предопределило особенности становления земельного права, адаптированного к условиям рынка. Закрепление в Земельном кодексе Республики Казахстан права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, как основного вида вещных прав на них, придало вещным правам на землю системный, завершенный характер.
В тех отраслях законодательства, где нет устоявшихся институтов и очень высока вероятность частого изменения, более приемлемой является периодическая консолидация нормативно-правового материала. Ярким примером становления институтов отрасли, накануне принятия Земельного кодекса, явилось их закрепление в укрупненных актах как Указ Президента РК «О земле» и Закон Республики Казахстан «О земле», представлявшие собой промежуточные этапы систематизации земельного законодательства.
Принятие Земельного кодекса Республики Казахстан ознаменует собой не только стабилизацию правовой базы земельных отношений, но и является критерием формирования в национальной системе права полноценной отрасли - земельного права.
В связи с этим, приобретает особую актуальность исследование особенностей права собственности и иных прав на землю, исходя из внутреннего единства, взаимосвязи институтов отрасли, что требует взвешенного научного анализа возможностей и пределов использования гражданско-правовой концепции вещных прав в земельном законодательстве. Вызывает обоснованную тревогу за судьбу земли как естественного условия существования общества и природной основы развития его производительных сил, получившие распространение в цивилистической литературе попытки исследования вещных прав на землю без учета природных закономерностей ее функционирования в социальной и экономической жизни общества.
Одним из составляющих земельных правоотношений является право собственности на землю, где собственник имеет право не только владеть и пользоваться принадлежащим ему участком, но и распоряжаться. Когда речь идёт о земле слово распоряжаться не следует понимать в привычном для нас аспекте и государство, как субъект земельных правоотношений, который определяет весь процесс от возникновения права собственности до фактической реализации собственником своих прав и обязанностей, устанавливает ряд ограничений, которые позволяют осуществлять государству функцию охраны земель.
Вместе с тем на начальном этапе доминирование в законодательстве республики имущественных аспектов вещных прав на землю, без учета природных закономерностей ее функционирования послужило причиной однобокого подхода к регулированию общественных отношений по поводу земли, низводя ее в разряд обычного имущества.
Определенный интерес представляет изучение эволюции земельного законодательства стран с развитой рыночной инфраструктурой с учетом публичных и частных интересов в сфере собственности и землепользования, а так же связанных с ними особенностей организационно-правовых форм государственного регулирования земельных отношений.
Сравнительный анализ позволяет не только выявить ряд общих закономерностей в становлении и развитии земельно-правовых институтов, характерных для правовой системы этих стран, но выработать оптимальные пути решения сходных проблем отечественного законодательства, объективно оценить перспективы его развития ориентированного на рыночные императивы.
Анализ хода и этапов земельной реформы в зарубежных странах, проведенный Г.Е. Быстровым , исследование практики зонирования земель в США - М. Ю. Галятиным имеют большое значение в оценке степени интегрированности отечественного законодательства к мировому и в изучении и прогнозировании тенденции его дальнейшего развития.
Весьма актуальными и для Казахстана остаются выводы Н.И. Краснова , Б.В. Ерофеева сделанного применительно к России о том, что нехватка в законодательстве норм, более полно отражающих зависимость экологии окружающей среды от создания гибкого экономическо-правового механизма реализации права собственности на землю является серьезным изъяном законодательства, в котором должна преобладать естественная изначальная сущность земли как объекта природы над имущественными чертами земельной собственности.
Государство, как субъект земельных правоотношений, не только предоставляет земельные участки, но и оставляет за собой право их изъятия, в том числе путём выкупа. Это связано с созданием и расширением особо охраняемых природных территорий республиканского значения.
Если объектом правоотношений является земля, то приоритет земельного законодательства над гражданским очевиден. Это объясняется тем, что земельное законодательство рассматривает землю не только как объект вещного права, но и как незаменимый природный ресурс и территориальную основу любого труда.
Радикальные изменения в сфере отношений собственности на землю, которые составили основное содержание земельной реформы, предопределили собой закономерности становления, этапы и тенденций развития отечественного земельного законодательства.
Первые законодательные акты земельной реформы в аграрном секторе суверенного Казахстана базировались на принципиальных положениях Конституции Республики Казахстан 1993 года о многообразии форм хозяйствования, свободе предпринимательской деятельности. Они были нацелены на создание в селе многоукладной экономики, на формирование широкого слоя негосударственных землепользователей.
Множественность товаропроизводителей, их обособленность, независимость друг от друга, их свобода от государственных органов в выборе форм, способов хозяйствования на отведенных земельных участках должны были способствовать созданию здоровой конкурентной среды, стимулов для производительного труда, формированию чувства хозяина земли.
Организационно-правовые меры по обеспечению свободы форм хозяйствования на земле и распоряжения произведенной на ней продукцией составили содержание первого этапа земельной реформы.
Наполнение института права землепользования новым содержанием, положило начало поискам путей реконструкции правового регулирования отношении собственности, опираясь на данный институт.
Задачи активного вовлечения земли в хозяйственный оборот, развитие конкуренции среди товаропроизводителей с объективной необходимостью поставили на повестку дня проблему формирования полноценного юридического механизма реализации права государственной собственности на землю, ориентированного на императивы рынка.
В рамках Конституции Республики Казахстан 1993 года, сохранившей право исключительной государственной собственности на землю основным организационно-правовым средством его реализации служила юридическая конструкция права землепользования как относительно самостоятельного вещного права.
Признание права землепользования, как производного от права государственной собственности, но самостоятельного вещного права, с объективной необходимостью поставило вопрос об оптимальном распределении правомочий по пользованию, распоряжению землей между государством и титульным владельцем земли, о чем не могло быть речи при советской системе.
Сейчас становится вполне понятным, почему отказ советской земельно-правовой науки от доктрины вещных прав крайне негативно отразился в развитии института права собственности на землю.
При советской системе тотальное огосударствление всех сфер жизни общества, игнорирование рыночных принципов функционирования экономики сопровождались отходом от классического понятия права собственности и производных от него прав на землю, дошло до полного отрицания их какой-либо позитивной роли. Подобный отказ в условиях монопольной государственной собственности на землю лишил его самого гибкого механизма реализации. Поэтому является вполне закономерным, что при административно-командной системе управления экономикой право собственности на землю оказалось институтом, более всего подвергшимся деформациям.
По советскому земельному законодательству землей пользовались
колхозы и совхозы, а бремя содержания, улучшения земель несло государство
как собственник земли, а фактически владелец не мог распоряжаться
произведенной продукцией, не говоря о самой земле, и оказался незаинтересованным в приумножении государственного имущества.
Отказ от гражданско-правовой концепции права собственности сопровождался попытками теоретического обоснования не отчуждаемости земельных правомочий государства как собственника, что подвело некоторых авторов к выводу о не функциональности римской триады правомочий в сфере государственной собственности на землю.
Так, в "Общей теории земельного права" подчеркивается, что первоначальным и основополагающим правомочием государства является право владения землей.
При этом особо оговаривается, что владение землей государством как ее собственником не следует смешивать или отождествлять с владением землей, осуществляемым различными землепользователями.
Авторы учебника считают, что государство во всех случаях обладает правом владения землей и постоянно осуществляет это право независимо от того, передана вся земля или какая-то ее часть в пользование различным организациям и гражданам или нет.
Искусственное противопоставление прав владения государства и землепользователя привело к тому, что полноценность владения за кем-либо кроме самого государства всячески отрицалась.
Оно же послужило основанием для вывода о том, что термин "землевладение" вообще не приемлем для права в условиях исключительной государственной собственности на землю.
По мнению А. И. Дембо, владение землей не является самостоятельным правом, отделенным от права землепользования или от права распоряжения землей. Государство- собственник передает отдельным юридическим и физическим лицам лишь право пользования землей, а не право владения. Таким образом, он приходит к выводу о том, что установление в качестве
государственных предприятий и учреждений государство осуществляет право пользования землей как элемент права государственной собственности на землю.
Развивая мысль о полноценности владения и пользования хозяйствующих субъектов, А.М.Турубинер писал, что в отношении земель, предоставленных государством в пользование кооперативным и общественным организациям, а так же отдельным гражданам, государство вместе с правом пользования передает свои правомочия по владению землей.
Так, В. К. Григорьев справедливо полагал, что право пользования землей есть обеспеченное законом извлечение из земли полезных свойств и доходов посредством разумной хозяйственной эксплуатации, в соответствии с целевым назначением, путем непосредственного приложения к ней труда и средств. При этом автор исходит из широкого понимания пользования состоящего из двух компонентов:
1) извлечение полезных свойств и доходов от эксплуатации земли;
2) непосредственное приложение труда к земле.
Извлечение доходов от земли в сельском хозяйстве и в других отраслях производства автор рассматривает главным и основным в содержании права землепользования.
Такое понимание основных целей и задач землепользователей в предоставленной им земле, по мнению Г. А. Аксененко, не соответствует действительному содержанию права землепользования как правового института, способствует порождению частнособственнических тенденций у землепользователей, использованию с их стороны земли в целях личной наживы.
Неприемлемым к земле признается и цивилистическое определение права распоряжения как возможности передавать вещь в собственность или оперативное управление других лиц и таким образом изменить ее юридическую судьбу, ибо из исключительности права государственной собственности на землю вытекает ее не отчуждаемость.
Под распоряжением землей понимается нечто иное, как установление, изменение либо прекращение правоотношений по поводу земли как объекта права, причем без перемены субъекта права собственности на землю, каковым всегда остается государство.
Соответственно под актами распоряжения землей со стороны государства-собственника авторы понимают установление форм, условий и порядка землепользования в стране, а также предоставление земли отдельным землепользователям и перераспределение ее между ними, в том числе изъятие земельных участков у землепользователей в соответствии с потребностями народного хозяйства для различных государственных и общественных надобностей.
На данном этапе земельное законодательство предусматривает такие права на землю как право собственности, право землепользования и иные вещные права, при этом государство понимает всю обширность прав предоставляемых собственнику или пользователю. В этом случае земельные правоотношения приобретают более сложные механизмы их реализации и как следствие требуют более детального подхода к урегулированию этих отношений правом. Государству как законодателю необходимо не упустить такие моменты в реализации земельных отношений как контроль за использованием и охраной земель, оставить за собой право вмешаться в деятельность собственника или пользователя в случае использование участка не по назначению, либо ненадлежащее (противозаконное) использование угрожающее экологической безопасности.
Наше законодательство выстраивает правоотношения между субъектами в данной отрасли таким образом что собственник может почувствовать себя полноправным хозяином своего участка, а государство между тем может осуществлять контроль за экологической безопасностью земельного фонда страны не нарушая прав собственника.








Глава 1. Понятие, общая характеристика земельных правоотношений и их правовое закрепление.

Понятие «земельных правоотношений» достаточно точно и правильно сформулировано в Земельном Кодексе Республики Казахстан, это правоотношения по использованию и охране земли, связанные с управлением земельными ресурсами, закреплением земельных участков за отдельными субъектами, осуществлением права собственности и иных прав на землю.
Из понятия данного выше, можно понять, что к правоотношениям относится не только охрана земель, но и также процесс получения либо отчуждения земельного участка из собственности или пользования и осуществление с ним иных гражданско-правовых операций как объектом вещных прав.
Земельное право РК - одна из наиболее динамично развивающихся отраслей права. За период независимости Казахстана возникла совершенно новая правовая основа регулирования земельных отношений. Начиная с 1995 г., трижды изменялся основной земельный законодательный акт, помимо которого существовали и иные нормативные акты.
Одним из первых нормативно правовых актов позволяющих сделки с землёй и определяющих порядок их проведения это Указ Президента РК "О дальнейшем совершенствовании земельных отношений".
Принятие данного акта сопровождалось снятием ряда существенных ограничений на сделки с недвижимостью, хотя законодательство по-прежнему избегало самого термина. В соответствии с предыдущим законодательством купля - продажа и другие сделки с землей были запрещены.
Однако при продаже жилых домов, садовых участков, дач, фактически продавались земельные участки, на которых располагались эти строения. Ведь стоимость продаваемых объектов непосредственно зависела от местонахождения и качества земель.
В соответствии с Указом Президента РК "О дальнейшем совершенствовании земельных отношений" главам местных администрации разрешалось продавать гражданам право на пожизненное наследуемое владение, а юридическим лицам - право пользования землей.
Право пожизненного наследуемого владения землей предоставлялось гражданам для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства, садоводства, жилищного и дачного строительства бесплатно, в пределах установленных исполнительными местными органами норм. А на участки, превышающие нормы, право пожизненного наследуемого владения должно было покупаться.
Разрешая гражданам и негосударственным юридическим лицам совершать гражданско-правовые сделки с правом пожизненного наследуемого владения и правом пользования землей, государство преследовало цели создания условий для расширения земельных участков до оптимальных размеров, необходимых для ведения высокотоварных хозяйств.
Положения Указа были направлены также на преодоление аморфности теоретической и законодательной модели права собственности на землю, объясняемые в первую очередь существенными изъянами советского гражданского законодательства, отказавшегося от понятия недвижимости.
Непризнание недвижимости привело к тому, что римская триада правомочий собственника была воспринята применительно лишь к товарной продукции.
Отказ от основополагающего понятия привел к резкому сужению методологической базы исследования содержания права собственности на землю. Ведь в странах с развитой рыночной инфраструктурой теоретические поиски в сфере права собственности традиционно связаны с особенностями правового режима недвижимого имущества.
Признание права ограниченной частной собственности на землю в Конституции Республики Казахстан 1995 года положило начало развернутому правовому регулированию правового режима земли как недвижимости и формированию законодательной базы третьего этапа земельной реформы в стране.
В Указе Президента РК «О земле» в соответствии с принципиальными положениями Основного закона страны была законодательно закреплена система вещных прав на землю, сердцевину которой составляет право государственной и ограниченной частной собственности на землю.
При этом впервые в земельном законодательстве была регламентирована диалектика взаимосвязи права собственности от производных от него прав.
Во-первых, признание права собственности в качестве главного права на землю позволило учесть его системообразующую роль в отношении иных прав.
Собственник может по своему усмотрению и с ограничениями делегировать свои правомочия другому лицу или реализовывать их сам.
Конечно, делегирование нельзя путать с обработкой собственного земельного участка с помощью наемных рабочих или не запрещением сбора ягод, грибов или иных действий посторонних на своей территории.
Если собственник вещи просто терпит и не протестует против воздействия осуществляемого посторонним лицом, тогда такое допущение не будет являться отдельным актом распоряжения имуществом.
Законодатель при регулировании особенностей вещных прав исходил из их функционального назначения и места в реализации права государственной собственности на землю.
Во-вторых, в Указе нашли отражения ограниченный характер и содержание иных, кроме права собственности вещных прав, связанные с тем, что они осуществляются, с одной стороны, по усмотрению владельца и в его интересах, с другой - эти права могут быть ограничены определенными рамками, установленными законом и собственником.
Вещные права по своему содержанию состоят из такой же триады правомочий, какой обладает собственник.
Однако вещные права представляются как переданные собственником законному владельцу правомочия, объем которых, в силу их ограниченного характера, уже правомочий собственника. При этом собственник может оставить за собой какую-то часть правомочий использования и распоряжения имуществом, которое одновременно является и объектом ограниченного вещного права.
В-третьих, ограниченный характер производных от права собственности вещных прав не отрицает их относительную самостоятельность. Еще римское частное право выработало систему ограниченных вещных прав, позволявшую использовать чужое имущество в тех или иных целях.
Использование чужого имущества происходило в четко очерченных законом рамках ли на основе договора титульного владельца с собственником. При этом вещное право надежно охранялось, что гарантировало стабильность интересов пользователя.
В необходимых случаях применялись строгие меры охраны против самого собственника.
Так, эмфитевзис предоставляло арендатору земли такие широкие возможности, что интерпретаторы римского частного права впоследствии оценили их как еще одно право собственности на земельный участок.
Вещные права защищаются в абсолютном порядке, как и право собственности, а в случаях необходимости и от неправомерного поведения самого собственника.
Ограниченные вещные права понимаются как абсолютные правомочия по владению, пользованию и распоряжению чужим имуществом, производные от прав собственника и возникшее по его воле или по прямому указанию закона, имеющие ограниченные по сравнению с правом собственности содержание, но защищаемое законом наравне с ним.
Вместе с тем, стремление законодателя обеспечить полную свободу хозяйствования на отведенной земле придало юридической конструкции права землепользования весьма аморфный характер.
В частности, наделение в Указе негосударственных постоянных землепользователей широкими правами с соответствующими юридическими гарантиями их защиты сделало невозможным указать какие-либо существенные критерии его разграничения от права частной собственности.
В-четвертых, относительная самостоятельность вещного права дает возможность титульному владельцу непосредственного, без посредничества третьих лиц, осуществления своего права.
В-пятых, в рамках гражданско-правовой концепции вещных прав, в Указе нашло достаточно полное отражение право следования вещных прав за земельным участком.
Невозможность передачи земельного участка другим лицам без передачи обременяющих его обязанностей предопределялось обязательствами собственника, титульного владельца и обладателя иного вещного права.
Вместе с тем, попытка регулирования земельных отношений с позиции гражданско-правовой концепции вещных прав без учета природных закономерностей функционирования земли в аграрном секторе, обнаружила весьма низкую эффективность Указа Президента РК «О земле» в достижении главных целей земельной реформы - рационального использования земельных ресурсов, формирования чувства хозяина земли у сельского труженика.
Указ Президента РК «О земле» как основной нормативно-правовой акт, призванный комплексно регулировать земельные отношения, отнюдь не способствовал преодолению узко гражданско-правового подхода к регулированию земельных отношений, связанных с гиперболизацией их имущественных аспектов, ярко обнаружившихся во втором этапе земельной реформы, а наоборот, усугубил его негативные последствия.
В Указе Президента РК «О земле» правомочия по владению, пользованию, распоряжению были закреплены в полном объеме только за собственником земли.
В ограниченном объеме их наличие признавалось также за землепользователями.
Вместе с тем, в Указе Президента РК «О земле» было законодательно закреплено право обладателей земельных долей совершать в отношении их
любые гражданско-правовые сделки, что означает по существу наделение потенциальных землепользователей правом распоряжения землей.
В первоначальных актах земельной реформы наделение сельских тружеников земельной долей за счет земель государственных сельскохозяйственных предприятий предусматривалось как специфическая организационно-правовая форма реализации права каждого сельского жителя на получение земли.
Благодаря свободе гражданско-правовых сделок, земельная доля превратилась в узаконенную государством форму перераспределения совхозных земель между незначительной прослойкой сельского населения, к чему не в малой степени содействовало отсутствие какого-либо механизма персонификации земельных долей.
В период массовой приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий условная земельная доля была превращена, по существу, в придаток к имущественному паю.
В результате законодательно провозглашенной свободы гражданско-правовых сделок с ними, предусматривающей право их владельцев на продажу, дарение, передачу в аренду, внесение в качестве взноса в уставной капитал хозяйственных товариществ, произошло их обесценивание как абстрактного имущественного права, и земельная доля разделила судьбу приватизационных купонов.
Крестьянские хозяйства, появившиеся на волне массовой приватизации, создавались без достаточного материально-технического обеспечения.
Увеличение сельскохозяйственных угодий и пахотных земель за счет материально не обеспеченных фермерских хозяйств, сопровождалось не подъемом, а спадом сельскохозяйственного производства. Так, в 1977 году, имея в пользовании 15 % пашни и 12 % всех сельскохозяйственных угодий, фермерские хозяйства произвели 11 % валовой сельскохозяйственной продукции. В 1998 году, располагая уже 17 % всех сельскохозяйственных угодий 19 % пахотных земель республики, фермеры произвели лишь 9% валовой продукции от ее объема во всех категориях хозяйств.
Юридическая конструкция земельной доли не смогла сыграть существенной роли и в решении задач целенаправленного формирования достаточно крупных хозяйствующих субъектов, способных к освоению и применению современной технологии и решению социальных проблем села.
Осознанием необходимости крупного и экономически дееспособного хозяйствующего субъекта было продиктовано принятие Указа Президента Республики Казахстан «О передаче части имущества совхозов в собственность директоров» и Постановления Кабинета Министров Республики Казахстан «О продаже государственных сельскохозяйственных предприятий в частную собственность граждан».
Указ Президента предписывал Комитету Республики Казахстан по государственному имуществу при приватизации сельскохозяйственного предприятия:
- выделять 10 % выкупной части его имущества на безвозмездной
основе директору, проработавшему в этой должности 20 лет;
- передавать как государственную долю директору во временное
пользование на срок не более 5 лет на договорных условиях дополнительно
10 % от выкупной части имущества.
При условии повышения эффективности и достижения стабильных объемов сельскохозяйственного производства, улучшения социально-экономических показателей хозяйства директору в течение последующих пяти лет предусматривалась по решению собственника безвозмездная передача государственной доли.
Стремление главы государства создать крепкую, возглавляемую грамотным человеком, основанную на частной собственности на основные средства производства хозяйственную структуру нашло отражение и во «Временном положении о продаже государственных сельскохозяйственных предприятий в частную собственность граждан», определившее условия их продажи в частную собственность в порядке эксперимента.
Покупателями государственного сельскохозяйственного предприятия могли быть граждане республики, имеющие сельскохозяйственное образование и не менее пяти лет практического стажа работы в сельском хозяйстве.
В соответствии с временным положением 49% выкупаемой части имущества продаваемого сельскохозяйственного предприятия имели право выкупить члены трудового коллектива, лица, вышедшие на пенсию с данного предприятия, а также работавшие на его территории или работники социальной сферы.
Покупатель мог приобрести 20 % выкупной части имущества хозяйства на закрытом коммерческом конкурсе в рассрочку сроком до 3-х лет, с первоначальным взносом в размере не менее 30 % его стоимости.
Оставшийся 31 % реализуемого имущества продавец передавал покупателю во временное пользование сроком не более чем на 5 лет. На эту часть имущества на договорной основе устанавливался паевой дивиденд при условии повышения эффективности и достижения устойчивых объемов производства сельскохозяйственной продукции.
В течение этого срока по решению собственника государственная доля имущества должна была продаваться покупателю. При этом безвозмездную часть имущества предполагалось передать покупателю и членам трудового коллектива пропорционально их доле.
Часть государственного имущества, оставшаяся нереализованной членам трудового коллектива, подлежала передаче по решению собственника во временное пользование покупателю на срок до двух лет.
Распределение условных земельных паев проводилось в том же порядке, что и имущества.
Следующим этапом становления отечественного права в сфере земельных правоотношений было принятие Земельного кодекса .
За истекший период до принятия ЗК были созданы определенные нормативные предпосылки для вовлечения земель в рыночный оборот, трансформации отношений собственности на землю с учетом новых реалий. ЗК характеризует начало очередного этапа развития земельных преобразований в условиях рынка.
ЗК содержит принципиальные новшества относительно целого ряда институтов земельного права. Прежде всего, выделяются концептуальные изменения в правовом режиме земель сельскохозяйственного назначения. Эти изменения связаны с введением права частной собственности на сельскохозяйственные земли, с установлением новых правовых параметров приобретения, владения, пользования и распоряжения сельскохозяйственными землями. Таким образом, в связи с принятием ЗК, в становлении и развитии земельно-правового регулирования происходят тенденции, требующие всестороннего переосмысления.
Задачи поступательного совершенствования земельного законодательства требуют анализа накопленного опыта законотворчества и правового регулирования, осмысления концептуальных подходов к определению основных параметров земельно-правового регулирования.
Теоретическое обоснование и поиск практических подходов к решению актуальных проблем современных земельных правоотношений, прежде всего, актуализируют необходимость критического анализа положений и норм самого ЗК.
В порядке постановки обозначим только некоторые из основных проблем, требующих своего исследования. В частности, проблемы: а) адекватного отражения в законодательстве особенностей земли как объекта правового воздействия или иначе: адекватности правового воздействия на земельные отношения; б) закрепления в земельном законодательстве системы вещных прав на землю; взаимодействия норм гражданского и земельного законодательства при регулировании рыночного оборота земель; в) законодательной преемственности и последовательности в закреплении и гарантировании системы имущественных прав собственников и землепользователей; г) структурной и функциональной согласованности институтов положений и норм земельного законодательства различных иерархических уровней; д.) механизма действия земельного права, материально-технических, организационных гарантий реализации земельного законодательства.
Земля имеет неповторимые, уникальные особенности и свойства и как объект - элемент окружающей природной среды, и как объект хозяйствования. Следовательно, земле присущи особые отличия и свойства и в качестве объекта правового воздействия. Именно поэтому, как было показано, существует соответствующая отрасль земельного права, призванная регулировать важнейшую сферу общественных отношений. При этом речь идет о регулировании сложного комплекса земельных отношений, имеющего экономический, имущественный, экологический, демографический, социально-политический аспекты и стороны. С вовлечением земли в сферу рыночной экономики обостряется необходимость в соответствующем юридическом оформлении всех сторон земельных отношений, исходя из новых социально-экономических реалий и закономерностей общественного развития.
Выработка методологически выверенной концепции законотворчества выступает важной принципиальной задачей правовой науки и правовой политики. Необходимо, прежде всего, иметь в виду обусловленные закономерностями рыночной экономики сущностные, принципиальные изменения в сфере земельных отношений. Земельные отношения, особенно сейчас, представляют собой сложный сплав, переплетение разнородных отношений. В определенной плоскости современные земельные отношения составляют значительный срез рыночных, имущественных отношений. Их юридическим выражением выступает процесс «проникновения» в указанную сферу норм и институтов частного права, своего рода «гражданизация» земельных отношений.
В связи с этим встает задача теоретического обоснования и нормативного закрепления «границ» состыковки гражданско-правового и земельно-правового начал в правовом обеспечении современных земельных отношений. Законодательная практика показывает, что оптимальность соотношения и взаимодействия норм земельного и гражданского законодательства еще не обеспечена. Земля включена в рынок. По этой причине при нормативном опосредовании должны выдерживаться принципы рынка, гражданского права. Вместе с тем необходимы правовые ограничители, вытекающие из особенностей объекта правового воздействия.
Следует отметить, что нормы, предусматривающие ограничения и изъятия из общих положений частноправового регулирования, составляют достаточно заметный нормативный массив, охватывающий все основные существенные стороны и аспекты земельных отношений, отражающие специфику земельно-правового регулирования. Они наиболее заметно проявляют себя при конкретизации и реализации таких принципов земельного законодательства, как целевого использования земель; приоритета земель сельскохозяйственного назначения; охраны и рационального использования земель. Однако в ряде случаев допускаются неоправданные ограничения, запреты, не обусловленные природой земельных отношений и противоречащие рыночным законам.
Кодекс по форме и содержанию должен быть достаточно конкретным, детализированным актом. Следовательно, все основные принципиальные вопросы земельных отношений подлежат урегулированию непосредственно в самом ЗК. Поэтому внимательного рассмотрения требуют вопросы устранения пробелов в земельном праве, обеспечения адекватности отражения в праве сущностных основных характеристик современных земельных отношений. Однако, как и предыдущие земельно-правовые акты, ЗК содержит немало отсылочных норм, причем по очень важным принципиальным вопросам, предопределяющим сущность и направленность земельных отношений. Например, по вопросам платы за землю. Базовые ставки платы за земельные участки при их предоставлении в частную собственность, сдаче государством или государственным землепользователями в аренду, а также размер платы за продажу права аренды устанавливается Правительством РК . В подобных случаях необходимость принятия подзаконных актов становится неизбежной. Как следствие возникает проблема взаимодействия, точнее соответствия подзаконных актов Земельному кодексу. На уровне реализации норм ЗК нередко складываются противоречия между ними и нормами подзаконных актов.
На эту проблему обращено внимание и в Концепции правовой политики РК. Справедливо отмечается, что «законодательные акты содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. Выход видится в решительном уменьшении количества отсылочных норм и оптимально возможной конкретизации законов».
В перенесении центра тяжести в правовом регулировании с законов на подзаконные (правительственные) акты, когда многие из них вторгаются в сферу отношений, которые должны регулироваться только законом и при этом нередко им противоречат, М.И. Байсин справедливо усматривает отступление от принципа верховенства закона. Последнее - не просто результат воли и желания соответствующих субъектов не правового нормотворчества, а предопределено целой совокупностью причин. В частности, сложившейся практикой принятия законов «без достаточной их предварительной проработки, проведения независимой научной экспертизы, без обеспечения полноты и комплексности нормативно-правового регулирования соответствующих общественных отношений, без четких юридических процедур, механизма эффективного действия каждого закона. Существенные недостатки допускаются и в области юридической техники. Тем самым уже при принятии того или иного закона как бы заранее программируется потребность в его «разъяснении» и «конкретизации» в других нормативных актах, по общему правилу, иной юридической силой».
В рамках рассматриваемой проблемы выделяются вопросы реализуемости земельно-правовых норм, обеспечения ясности, конкретности порядка и условий их применения, организационно-институциональное обеспечение реализации и применения земельно-правовых норм. Здесь нормотворческий аспект также связан с проблемой обеспечения верховенства закона: своевременное принятие правореализующих актов, обеспечивающее при этом не только их формальное соответствие рамочным, базовым, кодифицированным актам, но и прежде всего их полную адекватность в содержательном, регулятивном отношениях, сущности и принципам порождающих их законов.
Особо стоит на уровне законотворчества проблема преемственности, стабильности земельных прав. Этот вопрос тоже достаточно сложный. Он приобретает особую остроту в условиях транзитного общества, когда неизбежны динамичные изменения, в сущности, и характере экономических отношений. Динамизм содержания предмета правового регулирования и относительная стабильность права обуславливают неизбежное противоречие между ними, причем имеет место перманентное состояние противоречия. Отсюда возникает необходимость периодического изменения, обновления законодательства в целях обеспечения адекватности правового воздействия с учетом тенденций, характера и особенностей непрерывно развивающихся общественных отношений. При этом следует учитывать определяющий характер экономического содержания общественных отношений по сравнению с их юридической формой. Практика обуславливает и порождает соответствующие своим потребностям юридические формы. В качестве примера можно сослаться на возникновение института аренды земли в период перестройки. Об объективных предпосылках его становления, о возникших в связи с ним противоречиях между потребностями практики и законодательным регулированием Ю.Г. Басин писал следующее: «Аренду породила живая практика..., которая настойчиво искала оптимальные организационные формы хозяйствования. Поэтому первые шаги хозяйственной аренды были сделаны при отсутствии ее должного юридического обеспечения, а иногда даже - вопреки прямому законодательному запрету».
Здесь весьма ценны наблюдения и выводы академика М.Т. Баймаханова «о скачкообразности» генезиса права, Н.Б. Мухитдинова о двух противоречивых началах в системе права: с одной стороны, она должна быть устойчивой и стабильной, а с другой - подвижной и динамичной; согласно его мнению, динамика права обусловлена постоянно изменяющимися общественными отношениями и вызывает структурную перестройку его системы, совершенствуется сама система права, изменяется состояние ее элементов.
Само по себе право обладает свойством формальной определенности и стабильности. Устойчивость - важнейшее внутреннее имманентное свойство права. Нормативно закрепленное право - зафиксированное, «застывшее» мгновение реальных общественных отношений. Все остальные качества, характеристики права как, динамичность, вариативность, ситуативность, так или иначе, представляют собой результат воздействия на правовую материю внешних факторов - непрерывно развивающихся общественных отношений. Впрочем, без такого воздействия и адаптирования к нему право утратило бы собственную субстанцию, перестало бы быть таковым. Возможно, в этом проявляется сущность генезиса и природы права.
Но как эти методологические постулаты приложить применительно к законотворческому процессу? Практика показывает, это не так просто. Прежде всего, на прикладном уровне отсутствует осязание логики взаимодействия права и практики реальных общественных отношений. Между тем их взаимодействие имеет весьма тонкие, сложные грани, отступление от них, пренебрежение ими превращает динамизм права в правовой хаос, само право в произвол, тормоз общественных отношений. Проблема эта общетеоретическая, но имеет самое прямое отношение и к науке, и к отрасли земельного права. Так, например, как оценить такие принципиальные изменения в законодательстве, как отмена негосударственного постоянного землепользования , субаренда земель сельскохозяйственного назначения : объективное проявление неизбежного динамизма права или нечто иное? Многие известные ученые , считают, что для эффективности своего действия право должно адекватно отражать сущность и содержание регулируемых общественных отношений, проникать в ткань этих отношений. Это убедительно. И, кажется, что очень просто достичь результативности права, если следовать указанному постулату. Но проблематично определить необходимые составляющие, собственно сами критерии адекватного отражения в праве сущности и содержания, направленности предмета регулирования. При их выявлении не менее сложно установить правильное соотношение между ними с учетом тех или иных особенностей регулируемой сферы. На теоретическом уровне эта задача в принципе решаема, но гораздо труднее в законотворческом процессе все эти требования перевести в практическую плоскость. Возникает совокупность вопросов, относящихся к методологии законно (нормо) творчества. Как обстоит дело с этой проблемой в общей теории права (теории нормотворчества)? Вопрос требует специальных исследований с преломлением к конкретным отраслям права, в частности применительно к земельному праву. При этом следует исходить из того, что выработка методологически выверенной концепции законотворчества выступает важной принципиальной задачей правовой науки и правовой политики.
Закон лишь тогда выступает инструментом выражения «объективного права как нормативного институционного образования», когда по своей сути, содержанию, регулятивной направленности соответствует закономерностям и потребностям общественного развития.
Здесь следует учесть также следующие замечания С.С. Алексеева: «...характеризуя право как явление, близкое к закону, взаимообусловленное с ним, вне его, в своем развитом виде невозможно, не следует интерпретировать связь и даже известное единство между ними таким образом, что сам по себе закон (правовой акт) и есть собственно право и что, следовательно, любые и всякие государственные нормативные акты или их совокупность сами по себе образуют право». Законы, по его мнению, «средство, инструмент конституциирования права, придания господствующей воле качеств институционного нормативного регулятора». В конечном итоге, «право формируется при помощи закона, оно выражается и закрепляется в законе».
В Концепции правовой политики РК особо подчеркивается, что «основополагающий конституционный принцип - экономическое развитие на благо всего народа - должен воплощаться в жизнь и реализовываться и в государственном, и в частном секторе экономики, поскольку Конституцией провозглашено, что собственность обязывает, пользование ею одновременно должно служить общественному благу». «Именно правотворчество призвано дать концентрированное, «конечное» выражение двум главным составным процессам правообразования: объективно обусловленным требованиям социальной жизни с одной стороны, и активной творческой деятельности компетентных органов по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему - с другой. Нарушение гармонии единства этих двух составных влечет за собой просчеты в правообразовании и дефекты права».
К сожалению, подобные концептуальные подходы пока еще не утвердились в законотворчестве применительно к земельной сфере. Здесь, наоборот, порой допускаются необъяснимые переходы законодателя от одной крайности в другую.
Обращение к истории зарождения рыночного земельного законодательства показало нестабильность, неопределенность и крайний динамизм правовой ситуации. За 10-15 лет принято огромное количество нормативных актов, заменяющих или изменяющих предыдущие.
Подобной нестабильности и соответствующему законотворческому динамизму есть, конечно, объяснение. Они обусловлены, прежде всего, причинами объективного порядка: переходный период; трансформация и формирование новых социально-экономических отношений усложняют выбор наиболее адекватных форм и способов правового опосредования; юридическое обеспечение преобразований гораздо труднее, нежели регулирование устоявшихся общественных отношений.
Поэтому все еще продолжаются работа по юридическому обеспечению земельных преобразований, уточнение уровня «допуска» земли в сферу рынка, принципов земельных отношений, определение пределов, параметров, форм и методов правового регулирования земельных отношений в условиях рыночной экономики. Но сложившаяся ситуация в немалой степени - также результат причин субъективного порядка. Казалось бы, развитие законодательства должно было привести к определенной правовой стабильности, поскольку, если динамизм законотворчества означает процесс усовершенствования правового опосредования, то правовая стабильность должна характеризовать определенный общественно необходимый уровень и качество законодательного регулирования. Отсутствие четкой концепции земельных преобразований, в особенности применительно к аграрной сфере, поспешность, непрофессионализм в разработке законопроектов, недостаточное привлечение научного потенциала и разработок специалистов различных аспектов земельных отношений - экономистов, юристов, аграрников, землеустроителей и т.д. приводили к значительному снижению качества разрабатываемых и принимаемых законов. В этом отношении не исключение в целом и новый ЗК. Изложенное проявляется при определении основных требований к содержанию и структуре ЗК, к условиям его введения. Разработчики проекта ЗК как в структурном, так и в содержательном отношениях отталкивались от Закона «О земле». В ЗК практически без изменений было воспроизведено большинство его основных институтов, положений и норм. Следует заметить, присутствие преемственности - отнюдь не какая-нибудь особая заслуга разработчиков. Избранный подход к разработке ЗК объективно обусловлен. Обязательность соблюдения принципа преемственности объясняется тем, что в действующем законодательстве уже к тому времени были сформулированы основные контуры и принципы современного земельно-правового регулирования, от которых невозможно отречься. Это означало бы отход от рыночных принципов в сфере земельных отношений. Поэтому преемственность - это необходимое условие, исходная позиция, открывающие путь к следующим этапам развития земельного законодательства. Однако насколько последовательно выдержан данный концептуальный подход при разработке ЗК? Имеем ли мы земельный закон, обеспечивающий более высокий уровень и качество земельно-правового регулирования, или в нем допущены отклонения от требуемых параметров, отход от достигнутого уровня нормативного обеспечения земельных отношений? Ответы на эти вопросы следует искать в тех нововведениях, изменениях и дополнениях, в которых заключены смысл, направленность и назначение нового ЗК.
Большинство из них носят принципиальный характер и относятся к вопросу введения и регулирования частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Достаточно существенные изменения предусмотрены в отношении и других институтов действующего земельного права. Однако они тоже, так или иначе затрагивают правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. Поскольку основной причиной разработки ЗК явилось инициирование Правительством РК, в соответствии с поручением Президента РК, введения частной собственности на сельхозземли, то нововведения ЗК в основном представляют собой правительственное видение решения проблем, связанных с введением и действием частной собственности на сельскохозяйственные земли. В ЗК предусматривается одновременное действие двух вещно-правовых институтов - частной собственности и землепользования.
Граждане и негосударственные юридические лица имеют право приобретать земельные участки сельскохозяйственного назначения как на правах частной собственности, так и на правах землепользования сроком до 49 лет (ст. 101 ЗК). Иностранцам и лицам без гражданства земля будет предоставляться только на правах аренды сроком до 10 лет. В целях исключения концентрации земель в одних руках ЗК предусматривает установление предельно допустимых размеров земельного участка. Разработчики Проекта ЗК утверждали, что в нем учли и социальные аспекты сельской жизни. В подтверждение приводилась норма о праве выкупа в рассрочку на 10 лет с первоначальным внесением 10% суммы от выкупной цены участка. Пожалуй, это те общие, принципиальные положения ЗК, которые, по мнению разработчиков, в целом характеризовали его позитивную направленность.
К позитивным моментам ЗК можно отнести также и то, что ряд конкретных аспектов, вопросы земельных отношений, ранее регулировавшихся подзаконными актами, теперь представлены непосредственно в самом ЗК. Это соответствует предназначению кодекса как формы нормативно-правового акта, направленной на развернутую детализированную регламентации предмета регулирования. В результате ЗК в сравнении с предыдущими актами получился более объемным. Окончательный правительственный вариант Проекта, одобренный Национальным Советом и направленный Парламенту для рассмотрения, состоял из 5 разделов, 21 главы, 170 статей. Несмотря на огромное количество поправок, и дополнений , в том числе концептуальных, Правительство настояло на принятии исключительно его варианта ЗК, который без каких-либо принципиальных изменений после законотворческих процедур обрел статус основного земельного закона. Таким образом, за счет предложенных Правительством нововведений, конкретизации и уточнения существующих норм, перенесения норм из подзаконных актов ЗК стал больше на 1 главу и 46 статей.
К замечаниям общего порядка можно отнести следующие моменты.
Следовало более четко определиться относительно идеологии и концептуальных параметров будущего закона, особенно в части установления правового режима земель сельскохозяйственного назначения, исходя их целей и задач аграрной политики государства и с учетом всей совокупности социально-экономических факторов, способных повлиять на происходящие и грядущие изменения в аграрном секторе. В рамках их определяющее значение имеет разработка общих принципов и подходов, прежде всего по следующему блоку вопросов: условия введения; параметры функционирования права частной собственности на сельскохозяйственные земли; определение круга возможных субъектов права частной собственности на сельскохозяйственные земли; права и обязанности субъектов права частной собственности и других субъектов земельных правоотношений по вопросам владения, пользования и распоряжения землей; соотношение (баланс) личных имущественных, публичных интересов в сфере земельных отношений; степень, пределы и специфика применения рыночных принципов при определении режима хозяйственного и гражданского оборота земель; система возможных ограничений по использованию, переводу земель в иные категории или угодья; размеры земельных участков; условия отчуждения и т.д.; субъекты, объекты, в отношении которых применяются предусмотренные ограничения; случаи, основания и условия их применения; определение права на землю граждан РК и будущих поколений как важнейшего социально-экономического права, юридический механизм гарантирования земельных прав будущих поколений; определение статуса и роли государства как особого субъекта распоряжения защиты и обеспечения сохранности всего земельного фонда страны.
По указанному кругу вопросов имели место серьезные разногласия, а по некоторым из них - крайне полярные, противоположные позиции у участников законотворческого процесса и общественности. В конечном итоге многие из них в законе сформулированы весьма бегло, поверхностно, непоследовательно, некоторые совершенно обойдены вниманием. Возможность дальнейшего развития земельных правоотношений в значительной степени будет зависеть от степени проработанности перечисленных и иных общезначимых, стержневых положений и позиций земельного закона.
К выигрышной стороне законотворческого процесса следует отнести то, что разработчики избрали в качестве формы нормативного акта - Кодекс, а не Закон. Так как кодекс по своей форме, уровню, регламентации и предполагаемой структуре более всего соответствует земельным отношениям, в нем имеется возможность основательно, всесторонне, в систематизированном виде отразить весь основной круг регулируемых вопросов. Эта мысль уже высказывалась юристами-аграрниками.
Исходя из общепринятой структуры кодекса, как формы законодательного акта, ЗК разделен на две части: Общая, с включением 1 и 2разделов и Особенная, включающая в себя разделы 3, 4, 5. Это позволило более четко структурировать соотношение общих и специальных норм.
В связи с введением частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, возникает совершенно новый институт в праве сельскохозяйственного землепользования со всеми вытекающими отсюда социальными, экономическими, политическими и правовыми последствиями. Этот акт порождает множество сопутствующих правовых вопросов и проблем, требующих своего законодательного решения.
Несмотря на то, что кодекс - развернутый, детализированный законодательный акт, в нем невозможно охватить все и вся. Принятие подзаконных развивающих, конкретизирующих актов - это объективная необходимость, вытекающая из сложной, многогранной природы аграрных земельных отношений.
В этом плане задача ЗК состоит в определении верных ориентиров, направлений для детальной регламентации, избежании методологически неверных нормативных положений. Каждая норма кодекса при этом должна быть четкой, ясной, без противоречий, содержать решение и регламентацию всех ключевых, отправных, социально значимых вопросов сферы аграрных земельных отношений, так как ЗК - основной земельно-правовой акт прямого действия. Вся его структура, конкретные положения должны быть ориентированы на обеспечение справедливости, конкретности и ясности в правовом регулировании, исключении неоднозначного толкования норм, субъективного усмотрении в правоприменении юридических лазеек, проволочек и пробелов. Значение ЗК как основного кодифицированного акта состоит еще и в том, что правильность его общих подходов, положений в значительной степени предопределяет соответствующую направленность, содержание и, в конечном итоге, правовой уровень земельных подзаконных нормативных актов.
Принятие ЗК обязательно следовало сопроводить подготовкой и принятием взаимосвязанных изменений и дополнений в аграрное, экологическое, налоговое и другие отрасли законодательства. По нашему убеждению, также необходима была развернутая программа введения частной собственности на сельскохозяйственные земли (этапы, региональные особенности, детальное определение прав и обязанностей субъектов приватизационного процесса, обеспечение прозрачности, демократичности процесса наделения землей, обеспечение свободы выбора форм землевладения и организационно-правовых форм хозяйствования; задействование общественных институтов контроля и т.д.).
Примерно с позиций изложенного порядка необходимо оценивать параметры и уровень основного земельного закона, анализировать его нормативные положения.
Для введения и начального этапа действия частной собственности на сельскохозяйственные земли ключевое значение имеет определение правового механизма предоставления земель в частную собственность. На этапе действия права частной собственности на сельскохозяйственные земли очень важно обеспечить регулирование движения сельскохозяйственных земельных участков и прав на них в режиме гражданского оборота, в соответствии с социально-экономическими приоритетами аграрного производства.
Правовой механизм предоставления сельскохозяйственных земель в частную собственность, на наш взгляд, включает цели, основания, условия и саму процедуру предоставления земель; определяет источники, формы предоставления (возмездное, безвозмездное); регламентирует предполагаемые оптимальные размеры земельных участков, определяемых с учетом совокупности факторов (качество, наличие земельных ресурсов, вид предполагаемого производства). С целью исключения неясностей, различных толкований норм закона, ЗК должен определить круг субъектов права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения; дать класси-фикацию субъектов с учетом объема их земельной правосубъектности; основания и пределы ограничений по размерам, количеству, условиям распо¬ряжения сельскохозяйственными участками; закрепить право каждого гражданина РК на беспрепятственное получение земельного участка для организации собственного сельскохозяйственного производства при наличии установленных квалификационных требований и с соблюдением установленных ограничений; указать возможные льготы по приобретению и осуществлению права частной собственности на земельный участок; изложить перечень субъектов, имеющих право на льготы, в том числе на бесплатное получение земельного участка; условия и пределы применения льгот; содержать основные требования к размеру, качеству, местоположению и другим показателям земельного участка, в зависимости от вида производственно-хозяйственной и иной сельскохозяйственной деятельности на земле; предусмотреть стимулирующие нормы получения и возделывания малопродуктивных, заброшенных земельных участков; содержать упрощенную, демократическую, доступную для крестьян процедуру рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков, свести при этом к минимуму перечень требуемых документов; оговорить возможность наступления ответственности уполномоченных органов государственного управления и должностных лиц за халатность, волокиту, равно за любое иное нарушение требований правового механизма наделения правом частной собственности на землю; определить все неблагоприятные имущественные последствия несоблюдения требований предоставления земельных участков; определить исключительные права государства на отстаивание публичных интересов посредством ограничительных механизмов.
Есть и другие позиции, положения, выступающие исходными для современного земельно-правового регулирования. Их следовало бы отразить с различной степенью конкретизации в самом ЗК, а при необходимости они должны получить свое дальнейшее развитие и конкретизацию через всю систему земельного законодательства.

1.1 Объекты, субъекты земельных правоотношений.
В качестве основного, но не единственного системообразующего фактора отрасли права выделяется объект права (правоотношений). Поэтому наличие в национальной системе права отрасли земельного права связывается, в первую очередь, с существованием земли как объекта материального мира и правового регулирования.
Земельные правоотношения определены как правоотношения по использованию и охране земли, связанные с управлением земельными ресурсами, закреплением земельных участков за отдельными субъектами, осуществлением права собственности и иных прав на землю . Таким образом, земельные правоотношения - это общественные отношения по поводу определенного объекта. ЗК содержит определение, которое, по существу, перечисляет основные виды (уровни) объектов земельных правоотношений: «вся земля в пределах территории Республики Казахстан; отдельные земельные участки, независимо от того, что на них расположено, и от правовых оснований их закрепленности за отдельными субъектами, а также права на земельные участки и земельные доли» . Из данного определения видно, что общим объектом земельных правоотношений выступает весь земельный фонд, земельные ресурсы страны, земля, которая используется или может быть использована в отраслях экономики. Земельный фонд представляет собой объект правоотношений государственного управления землями.
Объекты права собственности на землю определяются в зависимости от вида собственности на землю. В условиях исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд. Сегодня при наличии двух форм собственности на землю, рыночного оборота земель можно говорить о земельном фонде РК, состоящем из двух частей: 1) земель, составляющих государственную собственность; 2) земель, находящихся в частном владении. В собственности государства находится весь земельный фонд страны, за исключением той его части, которая передана в виде отдельных земельных участков в частную собственность граждан и юридических лиц.
Закон «О земле», определяя структуру земельного фонда, впервые предусмотрел деление земель на определенные зоны с учетом особенностей природных условий соответствующих земельных территорий (ст. 1 п. 2 Закона «О земле»). Природные условия земельных территорий учитываются либо имеют значение при формировании фонда отдельных категорий земель (например, земли особо охраняемых природных территорий, лесного фонда).
Разделение земельного фонда на отдельные категории позволяет определить особенности правового режима каждой категории земель. Классификация земель по категориям, в соответствии с их целевым назначением, а в некоторых случаях также с учетом их местоположения, имеет важное юридическое значение. Структура особенной части ЗК предопределена принципом категориального деления земель. Поэтому в ЗК каждой категории земельного фонда посвящена специальная глава.
Таким образом, общим объектом права государственной собственности
выступает весь земельный фонд страны, за исключением той его части, которая находится в частной собственности. Самостоятельными объектами права государственной собственности могут являться: категория земель – часть земельного фонда, выделяемая в соответствии с ее основным целевым назначением; земельные угодья - составные части земельных категорий, подразделяемые по признаку хозяйственного использования (пашни, сенокосы, пастбища, лесопарки, водоохранные зоны и т.д.). |
Понятия «земельный фонд РК» и «государственная собственность на землю» не совпадают. Земельный фонд РК – это земли, расположенные исключительно в пределах территории РК. В отличие от этого, государство может иметь в собственности земли и за пределами РК. Земельный фонд РК состоит из земель, находящихся как в государственной, так и в частной собственности. Следовательно, государство - собственник лишь определенной части земельного фонда РК. Но при этом, независимо от правовой формы принадлежности субъектам, земельный фонд полностью выступает объектом государственного управления.
Государственный земельный фонд страны, отдельные категории земель или земельные угодья как объекты права государственной собственности различных уровней обладают определенными признаками, необходимыми для их идентификации. I
В перечне объектов земельного права, субъективных земельных прав и соответствующих земельных правоотношений ключевыми выступают понятия «земля» и «земельный участок». В зависимости от вида земельных правоотношений, родовым объектом могут являться земли: сельскохозяйственного назначения; водного фонда; населенных пунктов; особо охраняемых природных территорий; других категорий земельного фонда; а также земли различных угодий. Конкретным объектом правоотношений собственности, использования и охраны, отчуждения или изъятия всегда выступает индивидуально определенный земельный участок - выделенная в замкнутых границах часть земли, закрепленная в установленном законом порядке за субъектами земельных правоотношений.
Более системно и концептуально выглядит перечень объектов земельных
отношений в ЗК РФ: 1) земля как природный объект и природный ресурс; 2)
земельные участки; 3) части земельных участков. Безусловное
концептуальное достоинство здесь просматривается в том, что все они
одновременно характеризуются и как природный объект, и как природный
ресурс. К сожалению, этого нет в нашем законодательстве, где в целом
доминирует ресурсовый подход в правовой регламентации.
В законе отражаются особенности земли как объекта земельных правоотношений. Прежде всего, учитываются особенности, присущие всем землям: представляет собой часть окружающей природной среды; единственное место обитания и постоянной деятельности людей, среда обитания и воспроизводства животного мира, территория для растительности; ограниченность земельного пространства; абсолютная неперемещаемость со своего месторасположения; способность к самовоспроизводству собственных природных свойств (сохранение тепла и плодородия почвы, сохранение и фильтрация водных объектов и т.д.). К особенностям отдельных категорий относятся: повышенное плодородие почвы, средство и условие сельскохозяйственного производства - земли сельскохозяйственного назначения; среда и условия для размещения, нахождения, сохранения и воспроизводства других объектов и ресурсов природы - земли особо охраняемых природных территорий, земли лесного фонда, земли водного фонда; местонахождение человеческих поселений - земли населенных пунктов.
Особенности вышеизложенного порядка лежат в основе определения
целевого назначения и установления соответствующей категориальной принадлежности, режима использования и охраны земель. Соответственно, они; влияют на содержание земельных правоотношений, предопределяя объем и пределы правомочий субъектов.
Между тем проблема «объекта» в правовой науке - одна из спорных и не до конца разработанных. Она нуждается в уточнениях, в том числе применительно к отдельным общностям системы права. Тем более, что в связи с изменением сущности земельных отношений традиционные подходы к толкованию понятия «объекта» в земельной сфере оказываются неспособными раскрыть все его грани, особенности. Кроме того, допускается смешение понятий «объект правового регулирования», и «предмет правового регулирования». В целом же существуют различные подходы к трактовке понятия «объект». М.К. Сулейменов, говоря об «объекте гражданских прав» считает, что речь должна идти исключительно об объектах субъективных гражданских прав. Такое различие основано на общеизвестных в теории права конструкциях «право в объективном смысле» (позитивное право) и «право в субъективном смысле» (субъективные права субъекта права). Поэтому М.К. Сулейменов считает принципиально необходимым отличать совершенно разные по смыслу, но сходные по звучанию понятия: «объект прав» и «объект (объекты) права». При этом, придерживаясь общепризнанного, на его взгляд, мнения о том, что «объектом права выступают регулируемые им общественные отношения» (С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров), он считает, что «объект права» - понятие, практически совпадающее с понятием «предмет правового регулирования». Далее он приходит к следующему выводу: «При такой постановке вопроса, когда понятие «объект права» практически совпадает с понятием «предмет правового регулирования», одно из понятий становится излишним. Естественно, это понятие - «объект права». Неудивительно, что ни в законодательстве, ни в литературе это понятие не используется». Таким образом, определяя общие методологические подходы к анализу понятия «объекта» в правовой науке, выявляя его соотношение с другими соприкасающимися понятиями, он в своих теоретических конструкциях не оставляет места понятию «объект права».
При построении теоретических моделей, связанных с понятием «объект», действительно, важно различать право в объективном и субъективном значениях. Иначе это приведет к путанице и построению неверных конструкций. Следует согласиться также и с тем, что при известной трактовке оказываются совпадающими «объект права» и «предмет правового регулирования». Но вместе с тем хотелось бы высказать некоторые соображения. Об общественных отношениях, как правило, говорят именно как о предмете правового регулирования, а не как об объекте права. Сам С.С. Алексеев, на которого сослался М.К. Сулейменов, чаще употребляет термин «предмет правового регулирования». Под предметом правового регулирования он понимает разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. В рассматриваемом М.К. Сулейменовым аспекте проблем объекта термин «объект права», возможно, излишний, но он имеется в научной, учебной литературе, применяется в других значениях (возможно, подменяет собой понятие «объекты субъективных прав»).
В законодательстве, действительно, чаще всего речь идет об объекте (объектах) прав либо об объекте (объектах) правоотношений, но иногда и об объекте права. Так, ПС говорит об «объектах гражданских прав», к которым отнесены имущественные и неимущественные блага и права (ст. 115 ГК РК). Водный кодекс содержит понятие «объекты водных отношений» (глава 2 ВК), Лесной кодекс - «объекты лесных правоотношений» (ст. 5 ЛК), Земельный кодекс оперирует понятиями «объект земельных отношений» и «объекты права собственности» (ст. 12 п. 22, 23 ЗК).
Но насколько они однопорядковые в содержательном отношении с понятием «объекты гражданских прав», означающим имущественные и неимущественные блага и права (ст. 115 ГК РК). Объектами водных отношений являются водные объекты, водохозяйственные сооружения и земли водного фонда (ст. 11 ВК). Определение и перечень водных объектов содержится в ВК. К водным объектам Республики Казахстан относятся сосредоточения вод в рельефах поверхности суши и недрах земли, имеющие границы, объем и водный режим. Ими являются: моря, реки, приравненные к ним каналы, озера, ледники и другие поверхностные водные объекты, части недр, содержащие подземные воды (ст. 5 ВК). Объектом лесных правоотношений определен «лесной фонд Республики Казахстан, включающий земли лесного фонда, лесные ресурсы и полезные свойства лесов» (ст. 5 ЛК). В ст. 6 ЛК дано определение и состав лесного фонда, объекта лесных правоотношений. Объектом земельных отношений признана вся земля в пределах территории РК, отдельные земельные участки, независимо от того, что на них расположено, и от правовых оснований их закрепленности за отдельными субъектами, а также права на земельные участки и земельные доли, а объектом права собственности - земли, находящиеся в государственной и частной собственности (ст. 12 ЗК).
Таким образом, исходя из анализа их содержания, можно утверждать, что в них тоже речь идет о материальных, имущественных благах (ВК, ЛК, ЗК - объекты природы и их комплексы) и правах (право государственной и частной собственности на землю).
Применительно к гражданско-правовой сфере понятия «объекты гражданских прав» и «объекты гражданских правоотношений» рассматриваются как синонимы. Следовательно, в этом случае разумным было бы отказаться от термина «объект права», как от излишнего, вносящего путаницу.
Однако в природоресурной сфере в целом, в области земельных отношений в частности, «объекты прав» и «объекты правоотношений» (лесных, водных, земельных и т.д.), хотя и близки по содержанию, но вряд ли можно рассматривать их как абсолютно идентичные. Дело в том, что речь ведется об объектах субъективных прав и часть объектов природоресурных отношений, безусловно, выступает в качестве таковых. Например, отдельные земельные участки, участок лесного массива и вещные права на них. Правомерен вопрос: можем ли мы весь земельный, лесной фонды или отдельные их угодья либо права на них (право государственной собственности на землю, право исключительной государственной собственности на государственный лесной фонд) признать объектами субъективных прав? Объект субъективных вещных прав должен обладать определенными признаками, без них он не может быть признан таковым. В цивилистической науке объектами субъективного права собственности признаются лишь индивидуально определенные вещи. Не все объекты гражданских прав могут выступать в качестве объекта права собственности. Соответственно, не все объекты права собственности могут выступать в качестве объекта вещных прав. При таком соотношении объектов субъективных прав (в том числе вещных прав) и объектов права (в частности, права собственности) необходимость четкого различения и одновременного существования понятий «объекты прав» и «объекты права» становится совершенно очевидной. Прав Б.В. Ерофеев, когда пишет: «Объектом земельных отношений выступает не земля вообще, а конкретный земельный участок, часть поверхности земли, имеющая установленные границы, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в земельном кадастре и документах государственной регистрации». Однако он прав частично, только применительно к земельным имущественным отношениям, где права собственности и иные вещные права возникают только в отношении земельного участка, земельные отношения возникают в целом по поводу земельной территории, земельного фонда страны, отдельных категорий и угодий земель.
Для возникновения земельных имущественных отношений (вещно-правовых отношений) предварительно необходимо, чтобы земля приобрела характеристики, признаки недвижимого имущества. Только после этого земля может выступать в качестве объекта земельных имущественных отношений, вовлекаться в гражданский оборот, являться объектом права частной собственности и иных вещных прав на землю.
В земельном праве следует различать объекты земельных вещных прав и объекты земельных прав (земельного права). Иначе говоря, не все объекты земельных прав могут стать объектами вещных прав. Следовательно, понятие «объекты земельных прав» шире, нежели понятие «объекты земельных вещных прав». Вещные права на землю не перекрывают собой всю систему земельных прав, являются лишь частью последней.
Можем ли мы право государственной собственности на землю, означающее собственность государства на весь земельный фонд страны, либо на часть земельного фонда, за изъятием земель, переданных в частную собственность, рассматривать объектом вещных прав? Вещно-правовые отношения возникают лишь тогда, когда земля выделена в самостоятельный участок в качестве объекта недвижимости с индивидуально определенными признаками.
Исходя из этого основополагающего критерия и условий возникновения ' вещно-правовых отношений в земельной сфере, есть основание утверждать, что правоотношения государственной собственности на землю не могут иметь вещно-правовое содержание, ибо отсутствует объект, по поводу которого могли; бы возникнуть подобного рода отношения. Объектами государственной собственности выступают также отдельные категории и угодья земель, которые в силу вышеуказанных доводов также не могут являться объектами вещно-правовых отношений.
Для определения сферы действия вещно-правовых отношений в рамках государственной собственности следует провести градацию между понятиями «право государственной собственности на землю (категория земель, земельные угодья)» и «право собственности на земельный участок». Лишь при наличии и в пределах последнего возможно возникновение вещно-правовых отношений. Только в пределах правоотношений государственной собственности на земельный участок возможны правоотношения землепользования, аренды, сервитута, залога и т.д. Данная конструкция вытекает из постулата: без земельного участка нет вещно-правовых отношений.
Объектами вещно-правовых отношений в земельной сфере выступают земельный участок и связанные с ним вещные права.
Для признания права государственной собственности на землю вещно-правовой категорией, предварительно необходимо будет признать объект права собственности объектом недвижимости- земельным участком. i
В юридической литературе упоминается исходящее от римских юристов различение «вещи вне оборота» и «вещи в обороте». Так вот, если прибегнуть к такому делению, объектом государственной собственности на землю выступает «вещь вне оборота» - часть земельного фонда, его отдельные категории. Для того чтобы «вещь вне оборота» превратилась в «вещь в обороте», необходима индивидуализация, персонификация ее (или ее части) - ' выделение в отдельный участок с индивидуально-определенными идентификационными признаками. Полагаем, что деление римских юристов основано на различении режима оборота объектов вещно-правовых отношений. Поэтому здесь нами имеется в виду оборот не хозяйственный, не гражданский, а именно юридический - возможность признания физического объекта объектом вещных правоотношений.
«Перенося философское понятие объекта в учение о правоотношении, объект права можно определить как-то, по поводу чего возникают общественные отношения, устанавливаются права и обязанности субъектов». В более поздних исследованиях есть аналогичная трактовка объекта: «... в качестве объектов субъективных гражданских прав понимается то, на что направлено соответствующее право». В.А. Лапач объект права ....