Казахстан в условиях суверенного развития

Содержание
Глава I. Становление государственного аппарата в Республике Казахстан 5
1.1. Казахстан в условиях суверенного развития 5
1.2. Объективная природа существования государственного аппарата 9
1.3. Принципы государственного устройства в РК 13
1.3.1. Методы осуществления государственной власти 26

Глава II. Структура государственного аппарата 33
2.1. Система государственной власти в Республике Казахстан 33
2.2. Приоритет прав человека и гражданина в РК – основополагающий принцип организации государственной власти и общества 43
2.3. Реформа судебной власти в РК и системы правоохранительных органов в РК 49

Глава III. Республика Казахстан – субъект международных отношений 59
3.1 Реализация независимости РК вовне. Вступление в ООН и другие международные организации 59
3.2. Интеграция на Евроазиатском регионе (ЕвроАЗЭС) 69
3.3. Республика Казахстан – объект геополитического интереса мирового сообщества 83
В конце 80-х годов XX века Казахстан вступил в период реформ, которые коснулись всех сфер жизни общества. На наших глазах изменились многие принципы жизни общества, появились новые идеологические основы функционирования, устройства, развития государства, сформировался новый тип государственного аппарата. Появились и приобрели новое значение такие органы государственной власти, как Президент РК, Правительство РК, суды РК. Одной из базовых концепций построения нового государства стала теория разделения властей, которая была закреплена в Конституции Республики Казахстан 1995 года.
Актуальность работы связана в первую очередь с тем, что современный государственный аппарат в Казахстане проходит стадию реконструкции, становления и развития. В это время очень важно осознание обществом места и роли всех органов государственного аппарата в управлении государством, конкретизации и разделения их полномочий. А с выдвижением общегосударственной цели — создания правового государства, этот вопрос и его проблематика привлекает пристальное внимание отечественных теоретиков права.
Актуальность темы. Государственный аппарат — это система специальных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государ¬ственное управление обществом и защита его основных интересов.
Наиболее общие характерные признаки государственного аппарата выражаются в следующем:
Во-первых, государственный аппарат состоит из людей, специ¬ально занимающихся управлением (законотворчеством, исполнением за¬конов, их охраной от нарушений).
Во-вторых, государственный аппарат представляет собой сложную систему органов и учреждений, которые находятся в тесной взаимосвязи при осуществлении своих непосредственных властных функций.
В-третьих, функции всех звеньев государственного аппарата обеспечиваются организационными и финансовыми средствами, а в необ-ходимых случаях и принудительным воздействием.
В-четвертых, государственный аппарат призван надежно гаран¬тировать и охранять законные интересы и права своих граждан. Сфера властных полномочий государственных органов ограничивается пра¬вом, которое максимально обеспечивает гармоничные, справедливые отношения между государством и личностью.
На различных ступенях развития человеческого общества меха¬низм государства имел свои особенности, своеобразную структуру. Это объясняется экономическими, социальными причинами, национальным составом населения государства, размерами его территории, географи¬ческим положением и другими факторами.
Государственный аппарат выступает основным субъектом осущест-вления государственной власти. Через государственный аппарат, его органы, государство осуществляет возложенные на него задачи, оказы¬вает заметное влияние на стабилизацию и развитие общественной жиз¬ни, способствует углублению демократии и организованности в стране, процветанию и благополучию населения. В определенных случаях властные государственные функции могут осуществлять и негосудар¬ственные организации, если они на то уполномочены государством.
Предмет исследования: принципы устройства и функционирования государственного аппарата.
Объект исследования: анализ основных принципов устройства и функционирования государственного аппарата в демократическом государстве.
Цель исследования: проанализировать основные принципы устройства и функционирования государственного аппарата в демократическом государстве Казахстан.
Задачи:
1. Изучить процесс становления государственного аппарата в Республике Казахстан.
2. Рассмотреть демократизацию казахстанского общества.
3. Проанализировать роль Республики Казахстан как субъекта международных отношений.
Структура работы. Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.


Глава I. Становление государственного аппарата в Республике Казахстан
1.1. Казахстан в условиях суверенного развития
Обретение Казахстаном государственной независимости положило начало целому ряду процессов, которые продолжают развиваться и еще далеки от своего завершения. Они затрагивают различные стороны жизни государства и народа.
Сразу после объявления 16 декабря 1991г. государственной независимости Республики Казахстан начался процесс формирования новой политической системы, характеризующейся силь¬ной президентской властью, приверженностью принципам демократии и признания уважения основных прав и свобод человека.
1992 г. стал годом активного выхода Казахстана на международную арену. 3 марта республика стала членом ООН, позже вошла в другие международные организации. Тогда же разрабатывается и государствен¬ная символика. 4 июня 1992 г. были утверждены Государственный Герб и Флаг Казахстана, 11 декабря - его Государственный Гимн.
Были предприняты меры по разделению функций законодательной и исполнительной власти, начата работа по парламентской реформе и преобразованию местных органов власти. 28 января 1993 г. была принята Конституция Казахстана, объявившая его унитарным, светским и демо-кратическим государством. Продолжение реформ политической систе¬мы привело к принятию второй Конституции 30 августа 1995 г., по которой высшая законодательная власть была передана двухпалатному парламенту, состоящему из сената (по два депутата от каждой области) и мажилиса (67 депутатов). 29 апреля 1995 г. в республике состоялся референдум, продливший срок полномочий Президента Н. Назарбаева до 1 декабря 2000 г. В 1997 г. произошло важное событие в жизни Казахстана - перенос столицы в Астану, что было продиктовано целым рядом экономических и политических причин, имеющих стратегическое значение.
Политические реформы не завершены и предполагают дальнейшее совершенствование структуры правительства, исполнительных властей, реформирование законодательства, административно-политического деления государства.
Казахстан получил независи¬мость в условиях жесточайшего кризиса. Именно поэтому главной задачей в новых условиях стало постепенное построение эффективных рыночных механизмов, позволяющих стабилизировать финансовые и кредитные системы, снизить темпы падения уровня производства. Главным направлением экономической реформы стали либерализация экономических отношений, изменение форм собственности на основе приватизации, развитие предпринимательства, широкое привлечение иностранных инвестиций. Стабилизация финансовой системы стала возможной в результате введения в ноябре 1993 г. национальной валюты - тенге и ужесточения денежно-кредитной политики. В результате удалось снизить уровень инфляции уже в 1995 г. до 4% в месяц. К концу 1996-началу 1997 года началась стабилизация экономической системы, существенно снизились темпы падения промышленного производства. Начавшаяся стабилизация экономической ситуации, к сожалению, не стала определяющей тенденцией развития. Виной этому стал мировой экономический кризис, охвативший в середине 1998 г. и ближайших соседей Казахстана, в первую очередь, Россию. Многократное падение курса рубля по отношению к доллару при сохранении действующих рублевых цен привели к резкому удешевлению российских товаров на казахстанском рынке. Пытаясь поддержать местных товаропроиз¬водителей, правительство пыталось ограничить импорт, а затем вынуж¬дено было пойти на девальвацию тенге. В нарастании кризисных явлений сыграли свою роль и снижение мировых цен на нефть - основную статью экспорта Казахстана. Кроме того, резко сократились поступления в бюджет от приватизации, так как основные интересующие инвесторов объекты были распроданы в 1993-1997 гг. В связи с этим основной задачей правительства на данном этапе стала помощь отечественным товаропроизводителям, пополнение бюджета, сокращение расходов государства.
В целом, говорить о стабилизации экономической ситуации считаю что пока рано. Высоким остается уровень безработицы, вновь начали расти темпы спада производства, далеки от завершения процессы структурной перестройки экономики, особенно в сельском хозяйстве.
Крупным событием в культурной жизни Казахстана стал Всемирный курултай казахов, собравшийся в сентябре 1992 г. и объединивший известных писателей, поэтов, ученых, общественных и религиозных деятелей со всего мира.
В то же время в культурных процессах наблюдаются и негативные моменты, упало финансирование учреждений культуры, науки, образо¬вания, усилилась их коммерциализация, вследствие экономических трудностей увеличилась социальная незащищенность врачей и учителей. В целом, процессы, происходящие в обществе, характеризуют совре¬менный период как переходный, со всеми присущими ему достоин¬ствами и недостатками.
С подписанием Соглашения о создании Содружества Независи¬мых Государств (СНГ) 8 декабря 1991 г. и протокола к Соглашению 21 декабря 1991 г. СССР как государственное образование перестал существовать.
Декларация о государственном суверенитете (1990 г.), а затем и принятый Верховным Советом конституционный Закон «О государ¬ственной независимости Республики Казахстан» (16 декабря 1991 г.) отразили определенные моменты в понимании места и роли Казах¬стана как независимого государства.
16 декабря 1991 года навсегда войдет в историю как день рожде¬ния суверенного Казахстана. С тех пор молодое государство само-определившейся казахской нации, все народы и экономика Казахстана находятся на пути к новому состоянию.
Какие же конкретно стратегические цели стоят перед нами сего¬дня? Если иметь в виду сферу политики, отмечает Президент Н. На¬зарбаев, - то они заключаются в следующем.
Развитие молодого суверенного государства в направ¬лении президентской республики. При этом важно оберегать, не дать размыться национальным чертам государственного образования, иначе оно станет простой суммой административно- территориаль¬ных единиц. Нация не может существовать без государственности, она исчез¬нет.
В свою очередь, исчезновение нации делает бессмысленным су-ществование ее государства. Такова я считаю жесткая диалектика вопроса. И вполне уместно, если в нашем государстве, реализующем принцип равенства возможностей для всех и равенства всех перед законом, независимо от национальной принадлежности, интересы коренной нации - казахов - в отдельных случаях будут оговариваться особо, как это имеет место в ряде государств мира. Это касается возрожде¬ния национальной культуры и языка, восстановления духовно-куль¬турных и иных связей с казахской диаспорой, создание каких-то пред¬посылок для возвращения на свою родину лиц, вынужденных поки¬нуть Казахстан. В этом отношении 16 декабря является днем незави¬симости не только казахов, проживающих в Казахстане, но и казахов всего мира. Это необходимо потому, что доперестроечная держав¬ная политика центра, в разных его ипостасях и персоналиях, поста¬вила казахскую нацию на грань катастрофы и вырождения, десяти¬летиями шел целенаправленный процесс денационализации.
В конце сентября и начале октября 1992 года представители каза¬хов со всего мира собрались в Алма-Ате на свой курултай, где были обсуждены жизненно важные вопросы объединения всемирной казахской диаспоры. Отметим, что это была вторая после хана Абылая попытка (XVIII в.) восстановления распавшейся казахской госу¬дарственности наладить добрососедские отношения с прилегаю¬щими государствами.
Кроме этого суверенитет Казахстана имеет сложную этнополитическую и правовую природу. Он представляет собой своеобразный синтез национального суверенитета казахов в качестве ведущего зве¬на, возвращающего их к своим национальным истокам и традици¬ям, и суверенитета в целом казахстанского народа как единой этнополитической общности. Потому проблемы социальной стабильно¬сти и динамического равновесия интересов многонационального населения всегда будут определять ход процессов становления на¬шего государства. Речь идет о стратегии социального единства в эт¬ническом многообразии, поддержании гармонии общности людей, живущих на единой территории, объединенных общими условиями бытия и родственным менталитетом, идеями благополучия и счастья, защищенных и одним демократическим правовым государством.
Гарантированное обеспечение безопасности республи¬ки, ее государственной и территориальной целостности, единства всеми конституционными средствами, прежде всего, с помощью политических мер и углубления экономического взаимодействия.
Несмотря на признание неделимости, унитарности территории казахского государства Организацией Объединенных Наций, в послед¬ние годы в общественной жизни имеют место попытки отдельных лидеров и политических деятелей перекроить нашу территорию. Например, если А. Солженицын, Г. Попов, М. Горбачев мечтают о расширении России за счет пяти северных областей Казахстана, то казачество и представители некоторых малочисленных наций стре¬мятся путем создания своих автономий на востоке и западе разло¬жить Казахстан изнутри.
С другой стороны, на страницах печати встречаются утвержде¬ния о том, что якобы одна треть территории Казахстана находится в составе других государств: России, Узбекистана, Таджикистана, Турк¬менистана, Китая и Монголии. Практически есть два возможных пути решения этой проблемы. Первый - прекратить претензии на терри¬тории, находящиеся за пределами Казахстана и не поднимать вопроса об их возвращении. Ибо в истории не существует межгосударствен¬ных или международных договоров об их незаконной аннекции, или о передаче Казахстану на пользование. Второй - с целью укрепления суверенитета Республики Казахстан, защиты ее территориальной целостности и недопущения попытки перекроить ее границы, создать и укреплять мощную армию.
С обретением суверенитета, вступлением в целый ряд международных организаций Казахстан столкнулся с новыми для него проблемами собственной внешней политики, обороны, нацио¬нальной безопасности, с проблемами самостоятельного вхождения в мировую экономику и мировое сообщество.
Суверенный Казахстан предстоит на деле превратить в самостоя¬тельный субъект международных отношений, активно действующее лицо мирового экономического и политического пространства. Для достижения нового положения во всемирном масштабе необходи¬ма новая идеология. И ее первоосновы уже заложены. Разумный и доброжелательный подход Казахстана к внешней политике уже дал свои первые плоды. Сегодня Казахстан является полноправным чле¬ном ООН. Он признан более 150 странами мира. Мало того, респуб¬лика начала выполнять функцию гармонизатора политической си¬туации в Европе и Азии. Именно наш Президент и наша республика были посредниками в отношениях между Горбачевым и Ельциным, между Арменией и Азербайджаном, между Кавказом и Россией, между коммунистами и демократами.
Само географическое положение Казахстана на перекрестке че¬тырех крупнейших культурно-исторических пластов - ислама, хри¬стианства, конфуцианства и язычества - создает абсолютно уникаль¬ные возможности их взаимодействия. Помимо того, что такой син¬тез культур приводит к взлету культуры вообще, каждый этнос обо¬гащается связью с другими. Этому способствует отсутствие страха и раздора в нашем государстве. Стабильность, таким образом, создает основное условие - психологическое -для глубочайшей интеграции культур и народов. Каждому этносу найдется свое место. Естес¬твенно, что налаживать торговые, культурные, политические отно¬шения и связи в Ближневосточном регионе проще мусульманину, а в Центральной России и Сибири - славянину. Это закономерно и этим преимуществом Казахстана необходимо воспользоваться во благо его народов.
Цивилизованные страны к демократии, свободе, суверенитету продвигались столетиями. Например: восхваленная французская демократия имеет более 300-летнюю историю. К свободе надо при¬выкать, так же как и к неволе. Свобода - это, прежде всего, высочай¬шая ответственность. Причем ответственность, контролируемая не судом, полицией, государством, а собственной совестью, нравствен¬ными принципами. Если они не сформированы, отсутствуют, то та¬кой свободный человек социально опасен, он начинает вести себя, как преступник, неожиданно достигший свободы действия и вышед¬ший на волю.
В конце июня 1992 г. в Вене прошла Всемирная конференция ООН по правам человека, в которой приняли участие официальные делегации из 180 стран мира, в том числе из Казахстана. Целью кон¬ференции было обсуждение достигнутого со времени принятия Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) прогресса, определе¬ние препятствий, стоящих на пути реализации этих прав, поиск воз¬можных механизмов, преодоление трудностей. Выступая на этом форуме, глава внешнеполитического ведомства республики отметил, что Казахстан остается приверженцем международных норм и прин¬ципов демократии. Это получило новое закрепление в принятой Конституции молодого суверенного государства. В Казахстане при¬оритет отдается человеку как личности. Обеспечиваются права и свободы граждан независимо от национальной принадлежности. Наша республика является единственным государством в СНГ, где телевидение вещает на шести языках, на семи выпускаются газеты и журналы, а дети обучаются в школах на восемнадцати языках.
1.2. Объективная природа существования государственного аппарата
Государственный аппарат в различные эпохи развития цивилизован¬ного общества имел неодинаковую структуру и функции. Продвигаясь по пути прогресса, человеческое общество создавало такие государ¬ственные органы, которые в целом обеспечивали его нормальное функ¬ционирование. Структурное и функциональное разнообразие государ¬ственного механизма позволяет выделить его наиболее общие и суще¬ственные признаки, характерные для подавляющего большинства госу¬дарств прошлого и современности.
Уже в древневосточных и античных европейских странах меха¬низм государства имел довольно стройную систему. Он состоял из главы государства (монарха или коллегиального органа), центральных учреж-дений, должностных лиц, местных органов, чиновников, армии, суда, полиции и других государственных структур. Так, основными органами государственной власти Римской республики являлись сенат, народные собрания, магистраты.
1. Сенат — один из высших органов Римского государства, который играл первостепенную роль в решении важнейших вопросов общественной жизни. В области законодательной – полномочия сената заключались в утверждении законов, пришлых собраниями центуриатов и трибунов. Сенат также мог издавать и общие постановления, ка¬сающиеся благоустройства и общественной безопасности. В области финансовой сенат разрабатывал государственный бюджет и устанавли¬вал налоги. Во внешнеполитической области он вел переговоры с дру¬гими государствами или наблюдал за ведением таких переговоров, за¬ключал мирные соглашения. Важными полномочиями обладал сенат в области военного строительства: он устанавливал количество призы¬ваемых в армию, распределял армии и провинции между военачальни¬ками, выделял средства на ведите войны, объявлял чрезвычайное по¬ложите, был наделен и многими другими полномочиями.
2. Народные собрания (комиции) осуществляли высшие законодательные и важнейшие управленческие функции. В их компе¬тенцию входило принятие или отклонение проектов законов, избрание высших должностных лиц государства (магистратов), рассмотрение жалоб лиц, присужденных магистратом к тяжкому наказанию.
3. Магистраты выполняли управленческие функции, в том числе руководство армией. Юридически магистратом мог быть любой римский гражданин, но фактически их должности замещались круп¬ными землевладельцами. Магистрат избирался на один год, причем на конкретную должность (кроме диктатора) выбиралось несколько лиц, однако распоряжение отдавал каждый магистрат самостоятельно. За выполнение своих должностных обязанностей магистраты не получали никакого вознаграждения. Властные полномочия магистратов своди¬лись к следующим функциям: верховному командованию войском и заключению перемирий; праву собирать сенат и народное собрание и председательствовать в них; праву суда и наложения наказаний; праву издавать общие распоряжения — эдикты; праву налагать штрафы за невыполнение распоряжений.
В зависимости от конкретных задач управления магистраты под-разделялись на консулов, диктаторов, преторов, цензоров, квесторов и других.
Консулы являлись верховными магистратами. Именно они осу-ществляли командование войском, созывали сенат и народное собрание, ведали внутренним управлением. Диктатор — это чрезвычайный ма¬гистрат, который назначался в особых случаях одним из консулов по предложению сената сроком на шесть месяцев. Диктатура учреждалась при наличии серьезной военной опасности, при возникновении восста¬ний и в некоторых других чрезвычайных обстоятельствах. Преторы вначале являлись заместителями консулов, а затем стали постоянно выполнять функции судебного надзора за разрешением имущественных дел. Цензоры как должностные лица составляли списки сенаторов и рас¬пределяли граждан Римской республики по военным и территориаль¬ным единицам, производя одновременно оценку имущества граждан, а также осуществляли надзор над «нравами». Квесторы обладали разно¬образными полномочиями: одни из них ведали некоторыми уголовными делами, другие хранили казну, получали платежи и выплачивали день¬ги. Кроме того, были магистраты, контролировавшие торговлю, чекан¬ку монет, строительство и эксплуатацию дорог.
Аппарат феодального (средневекового) государства претерпевал значительные изменения в зависимости от основных этапов его разви¬тия: раннефеодальной, сословно-представительной и абсолютной мо¬нархии. В период раннефеодальной монархии аппарат государства имел несложную структуру. Он состоял из главы государства (короля, князя), придворной знати, военной дружины, сборщиков податей. Позже появ¬ляются сословно-представительные, исполнительные и другие органы государственной власти.
По мере централизации средневекового государства его механизм значительно усложняется. Появляется разветвленный управленческий аппарат: различные министерства, центральные ведомства, специаль¬ные судебные учреждения; совершенствуется полицейский аппарат, раз-ведывательные и другие государственные органы. Военные дружины отдельных феодалов постепенно превращаются в централизованную регулярную армию. Кроме того, в решении стоящих перед государством задач большое значение имели церковные учреждения и религиозные организации.
В XVII—ХVIII веках, особенно в эпоху буржуазных революций в Европе, вносятся новые коррективы в структуру и функциональную деятельность государственного аппарата. В США механизм государства образуется по классической схеме разделения властей. Законодательная власть по Конституции 1787 года вверяется Конгрессу, состоящему из двух палат: Палаты представителей и Сената. Главой государства и правительства становится президент США. Высшей судебной инстанци¬ей провозглашается Верховный федеральный суд, который имеет право пересмотра законов при их несоответствии Конституции. Формируется государственный аппарат и в штатах: законодательное собрание, пра¬вительство, местные органы, полиция и суд; создается свое уголовное, гражданское и процессуальное законодательство.
Во Франции появляются новые элементы государственного меха¬низма: Национальный конвент. Директория, Консульство при Наполе¬оне, Парижская коммуна и другие. В России формируется Государствен¬ный совет как высший законосовещательный орган, состоящий из нескольких департаментов: департамента законов, департамента граж¬данских и духовных дел, департамента промышленности, науки и тор¬говли, военного департамента и других. Позже появляется кабинет ми¬нистров, создается Государственная дума, обладающая правом законо¬дательной инициативы. На местах в период царствования Александра II образуются губернская земская управа, уездные и губернские земские собрания, преобразовавшиеся впоследствии в более совершенные орга¬ны местной государственной власти. После Октябрьской революции в России старые государственные органы были упразднены.
Вследствие изменений, происходящих в общественной жизни, воз¬никают новые и отмирают устаревшие структуры государственного ап¬парата. Однако во все исторические эпохи государственный аппарат выступает основным организующим началом политической системы общества.
Построение и деятельность аппарата государства осуществляет¬ся на основе определенных принципов, имеющих объективный характер. Их всесторонний учет, как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить макси¬мальную эффективность государственного управления обществом.
До недавнего времени основными принципами организации и деятельности государственного аппарата наша юридическая наука счи¬тала принцип широкого участия масс в управлении государством; демо-кратический централизм; пролетарский интернационализм; социали-стическую законность; социалистическую плановость, учет и контроль; партийное руководство деятельностью всех звеньев государственного аппарата.
Кардинальные изменения, происходящие в экономической, поли-тической и других сферах общественной жизни нашей страны внесли существенные поправки в структуру, содержание и характер деятель¬ности всех государственных органов. Государственная жизнь начинает строиться на новых принципах, обеспечивающих более эффективное функционирование аппарата государства. К ним относятся:
1) принцип представительства интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата. Он обеспечивается демократической изби-рательной системой, реальными гарантиями социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, разносторонней дея-тельностью всех государственных органов, направленной на удовлетво¬рение интересов личности;
2) принцип разделения властей (законодательной, исполнитель¬ной, судебной), который формирует механизмы, исключающие произвол со стороны властных органов и должностных лиц;
3) принцип гласности и открытости в деятельности государ¬ственного аппарата. Например, право граждан государства на основе общенародных голосований (референдумов) отменять противоречащие интересам народа решения любых органов государства, в том числе и в сфере международных отношений;
4) высокий профессионализм и компетентность государственных органов, их способность на высоком научном уровне решать основные вопросы государственной жизни в интересах населения страны. Профес-сиональный принцип в государственном управлении означает, прежде всего, использование квалифицированных работников, для которых управленческая деятельность является основной профессией. Привлече¬ние же к государственной службе людей, не обладающих навыками управления, как показала наша отечественная практика государствен¬ного строительства, приводит к негативным последствиям. Эти люди, будучи хорошими специалистами в области промышленного или сель¬скохозяйственного производства, на государственной службе (в советах, их комиссиях, комитетах) не могут выполнять возложенные на них обя¬занности достаточно квалифицированно;
5) принцип законности, правовых начал в деятельности всех со¬ставных частей государственного аппарата в их взаимоотношениях с насе¬лением страны и между собой, а также с различными общественными движениями и организациями;
6) принцип демократизма в формировании и деятельности госу-дарственных органов, позволяющий учитывать разнообразные интере¬сы подавляющего большинства граждан государства, их религиозные воззрения, особенности национальной культуры, традиций, обычаев;
7) в федеративных (союзных) государствах важным принципом организации и деятельности государственного аппарата является субор-динация и четкое взаимодействие между общефедеральными органами (центром) и государственной властью членов федерации. В националь¬ных федерациях наиболее оптимальное разграничение компетенций между ними имеет особо важное значение, поскольку такое разграниче¬ние обеспечивает суверенность членов федерации, их самостоятельность в решении внутренних и внешних задач.
Государственный аппарат состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.
Орган государства — это составная часть аппарата государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определяемые полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующая единое целое.
Как видно из определения, государственный орган имеет опреде¬ленные признаки:
1. Все органы государства образуются в законодательном порядке. который определяет их компетенцию, другими словами, образование и функциональная деятельность органа государства осуществляется на строго правовой основе.
2. Орган государства является самостоятельным элементом госу-дарственного аппарата, действует специализированно в системе других органов.
3. Органы государства тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый социальный организм, главной задачей которого является обеспечение нормального функционирования общества, защи¬та законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.
Органы государства классифицируются по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. По указанным признакам государ-ственные органы можно подразделить на три основные группы: пред-ставительные органы; исполнительные органы; судебные (правоохранительные) органы, в том числе органы конституционного надзора.
1.3. Принципы государственного устройства в РК
Вопрос о принципах управления как отправных научных и правовых категориях, выражающих сущность и особенности управленческих процессов в различных сферах жизни обще¬ства, имеет важное теоретическое и практическое значение. В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан — 2030» подчеркивается: «Мы заложили основы нашего незави-симого суверенного государства. Все необходимые государствен¬ные институты уже имеются и с каждым месяцем нарабатыва¬ют опыт и знания. Но строительство нашего государства еще далеко до завершения» . В этих условиях формирование и со¬блюдение принципов управления выступают фундаменталь¬ной основой правильного функционирования всей системы государственного управления, реформирования структуры и деятельности государственного аппарата, успешного решения приоритетных задач, стоящих перед органами государства в современных условиях социально-экономических и полити¬ческих преобразований в республике.
Рассмотрим сущность и классификацию принципов госу¬дарственного управления, характер связи и формы проявления принципов в управленческом процессе с учетом общих и спе¬цифических особенностей отдельных отраслей и сфер государ¬ственной практики.
Понятие «принцип» (от лат. — начало, основа) означает первоначало, руководящую идею, основное правило поведе¬ния людей. Применительно к государственному управлению принцип выступает центральным понятием, ибо он положен в основу всей управленческой системы. В обобщенном виде прин¬цип вбирает в себя сущностные свойства государственного управления, из которого он выведен. В соответствии с этим принцип государственного управления есть основополагающее, руководящее начало, выражающее сущность и внутреннюю согласованность структурных элементов системы государствен¬ного управления.
Сущность и классификация принципов государственного управления основываются, с одной стороны, на общих зако¬номерностях социально-экономического и политического раз¬вития Республики Казахстан, а с другой — на объективных процессах в государственно-управленческой сфере. «Принци¬пы управления не привнесены в наше общество извне, - пи¬шет известный ученый в области социального управления В.Г. Афанасьев. — Они вытекают из самой его сущности, из приро¬ды присущих ему объективных закономерностей... из свойствен¬ных ему социально-политической структуры и уровня духов¬ного развития» .
Принципы как основополагающие элементы системы го¬сударственного управления непременно должны быть выраже¬ны и закреплены в законодательстве. В этом случае они при¬обретают юридически обязательное значение для управленчес¬кой практики. Отказ от нормативного закрепления принципов управления неизбежно связан с переводом их в сферу право-сознания или научных категорий. Как известно, правосозна¬ние содержит оценочный элемент суждения людей (на¬пример, оценка эффективности того или иного законодатель¬ного акта о реформировании центральных государственных органов), а как научные категории принципы управления ос¬таются на уровне теоретического воплощения идей, взглядов. И в том, и в другом случаях принципы управления утрачивают свое назначение, ибо практически не реализуются.
Правовые (обязательные) принципы управления есть уже реализованные в законодательстве руководящие положения. Подтверждением этому служит Конституция Республики Ка¬захстан, в которой в пункте 2 статьи 1 закреплены основопо¬лагающие принципы деятельности республики: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое разви¬тие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демокра¬тическими методами, включая голосование на республиканс¬ком референдуме или в Парламенте. Далее в разделе 2 «Человек и гражданин» Конституции (ст.33) руководящие идеи воп¬лощаются в правах граждан участвовать в управлении делами государства, на равный доступ к государственной службе и др.
Вместе с тем принципы нельзя отождествлять с основными правами граждан в области государственного управления, ибо они находятся в разных плоскостях государственно-правовой системы. Формулирование принципов управления в виде ос¬новных прав граждан неизбежно ведет к стиранию грани меж¬ду ними. Конкретное субъективное право на участие гражда¬нина в управлении делами государства не может быть одно¬временно руководящим положением (принципом управления), например, государственно-служебных отношений. Если прин¬ципы выражают сущностные свойства и внутреннюю согласо¬ванность системы государственного управления или отдель¬ных ее подсистем, то основные права граждан на участие в государственном управлении и нормативные правовые акты, в которых они закреплены, выступают внешней формой выра¬жения этой сущности.
Служебную роль принципов государственного управления можно выразить в следующих основных позициях:
1) принципы выступают в качестве официальных ориенти¬ров для управленческой практики, ибо они закреплены в за¬конодательных актах и направляют поведение участников уп¬равленческих отношений в соответствии с руководящими иде¬ями государственного строительства, реформирования госу¬дарственного аппарата и организации государственной служ¬бы;
2) принципы являются исходными установками (первоос¬новами) для правового регулирования управленческих от¬ношений. В этом качестве принципы выражают сущность и содержание государственного управления в правовой фор¬ме, а также ориентируют законодателя на то, чтобы при раз-работке и принятии новых нормативных правовых актов по вопросам совершенствования государственного управления предусматривался механизм реализации этих руководящих идей;
3) принципы придают стабильность правовым устоям госу-дарственного управления. Это особенно важно в условиях ста¬новления рыночных отношений в Республике Казахстан. Зак¬репляя в законодательстве руководящие идеи в области управ¬ления общественными процессами, государство таким обра¬зом обеспечивает создание фундаментальной правовой основы как для всего механизма государственного управления в це лом, так и управления отдельными сферами жизни общества (отраслями экономики, социальной сферы и административ¬но-политического строительства);
4) принципы управления оказывают воспитательное воздей¬ствие на государственных служащих, других должностных лиц государственного аппарата, граждан и коллективы предприя¬тий, учреждений, организаций. В управленческих отношениях стороны следуют предписаниям правовых норм, добровольно подчиняются предъявляемым к ним правилам поведения, уяс¬няя таким образом смысл действующего законодательства и усваивая заложенные в нормативных правовых актах принци¬пы государственного управления.
Данные свойства принципов, получившие развитие в тео¬рии управления и государственной практике, составляют фун¬даментальную основу механизма государственного управления.
Принципы государственного управления неоднозначны по своему содержанию, сфере действия, целевой направленности, характеру связи и форм проявления в управленческой практи¬ке. Принципы, имеющие основополагающее значение для все¬го общества, получили закрепление в Конституции Республи¬ки Казахстан. Они определяют социально-политическую сущ¬ность государственного управления в целом. В то же время имеются принципы с ограниченной сферой действия и они важны лишь для управления отдельными отраслями и сфера¬ми жизни общества и государства. В зависимости от этого прин¬ципы государственного управления делятся на конституцион¬ные (основные) и отраслевые. Данные две группы принципов составляют единую систему, они тесно взаимосвязаны и взаи¬модействуют друг с другом как в целом, так и внутри указан¬ных групп.
Таким образом, в качестве принципов выступают такие феномены управленческой реальности, которые закреплены в законодательных актах, а на уровне основных принципов за¬фиксированы в Конституции Республики Казахстан. Как ос¬новополагающие, руководящие начала принципы выражают определенные требования к работе государственного аппарата, отражают наиболее существенные стороны (проявления) струк¬туры и функционирования системы государственного управ¬ления в целом либо отдельных отраслей управления, являют¬ся официальными ориентирами в управленческой практике.
Конституционными (основными) принципами государ¬ственного управления являются: единство государственной власти и управления; законность; приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства; равноправие граждан на участие в государственном управле¬нии; учет общественного мнения и гласность в государствен¬ном управлении; территориально-отраслевой; оптимальное сочетание централизации и децентрализации в государствен¬ном управлении; международное сотрудничество. Данные прин¬ципы в отдельных отраслях государственного управления на¬полняются конкретным содержанием.
Единство государственной власти и управления — принцип, выражающий организационно-политическую сущность государ¬ства и его властное воздействие на общественную систему. Для государственного управления характерным является организа¬ционное воздействие на общественные процессы для достиже¬ния общих, публичных целей и интересов. Оно выражается в официальной форме с применением необходимых средств (при¬нуждения) со стороны соответствующих государственных орга¬нов. В этом случае власть проявляет себя как государственное управление, как неотъемлемый компонент характеристики го¬сударства. Политическая сущность государственной власти вы¬ражается в ее способности и возможности оказывать определя¬ющее воздействие на все стороны жизни общества, поведение людей и коллективов. Все это указывает на органическое един¬ство государственной власти и управления в обществе.
Следует особо подчеркнуть, что государственная власть едина. Она осуществляется на основе Конституции и законов. Это нашло закрепление в Конституции Республики Казахстан (п. 4 ст. 3). Единство государственной власти логически пере¬водит понятие государственного управления в категорию объек¬тивную и безотносительную к тому, кто, в каком объеме и форме осуществляет государственную власть. Дело в том, что действует конституционный принцип разделения единой го¬сударственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Последние взаимодействуют между собой с использованием системы сдержек и противовесов, установленных законодательством. Государственное управление как уни¬версальное понятие является функционированием государ¬ственной власти; оно несет в себе все свойства государства как ядра политической системы общества и выражает его сущность и социальное назначение. И независимо от разделения госу¬дарственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви специфические свойства государственного уп¬равления имеют место и в его видовых проявлениях.
Принцип законности выражается в виде требований к госу¬дарственным органам, общественным объединениям и гражда¬нам соблюдать Конституцию и действующее законодательство Республики Казахстан, уважать права, свободы, честь и досто¬инство других лиц. Все равны перед законом и судом. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по моти¬вам происхождения, социального, должностного и имуществен¬ного положения, пола, расы, национальности, языка, отноше¬ния к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам (ст. 14 Конституции Республики Ка¬захстан).
В сфере государственного управления соблюдение прин¬ципа законности обеспечивается соответствующими юридичес¬кими гарантиями, на которых основываются вся государствен¬ная практика и общественная жизнь в целом. Требования дан¬ного принципа реализуются как при издании актов управле-ния, так и при их применении .
Приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства — принцип, выражающий преимуще¬ственное положение граждан при реализации своих прав, сво¬бод и законных интересов по отношению к государственным органам и их должностным лицам. В соответствии с Конститу¬цией (ст. 1) Республика Казахстан утверждает себя демократи¬ческим, светским, правовым и социальным государством, выс¬шими ценностями которого являются человек, его жизнь, пра¬ва и свободы. Государство признает и гарантирует конститу¬ционные права и свободы человека, которые принадлежат каж¬дому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждае¬мыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.
В целях защиты своих прав и законных интересов, а также защиты законных интересов других физических и юридических лиц, общества и государства граждане вправе обращаться в органы и к их должностным лицам. Последние в пределах своей компе¬тенции обязаны рассмотреть поставленные в обращениях граж¬дан вопросы, принять к ним необходимые меры и дать заявите¬лям ответы в установленные сроки. Данное право граждан обес¬печивается системой юридических гарантий, включая право на судебную защиту от неправомерных действий должностных лиц .
Равноправие граждан на участие в государственном управле¬нии. Согласно Конституции Республики Казахстан (ст. 33) граж¬дане имеют право участвовать в управлении делами государ¬ства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол¬лективные обращения в государственные органы и органы ме¬стного самоуправления. Граждане имеют также равное право на доступ к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Требования, предъявляемые к кандидатам на должности государственных служащих, обуславливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются законом .
Учет общественного мнения и гласность в государственном управлении — принцип, выражающий требование обязательно¬го учета в практической деятельности органов управления, их должностных лиц общественного мнения, выраженного в лю¬бой форме (например, в печати в виде критических материа¬лов о деятельности органов управления, предложений или на¬учных рекомендаций, направленных непосредственно в орга¬ны управления, и др.). В Конституции Республики Казахстан (ст. 5) определены общие основы отношений между государ¬ством и общественностью. В частности, не допускается неза¬конное вмешательство государства в дела общественных объе¬динений и общественных объединений в дела государства, воз¬ложение на общественные объединения функций государствен¬ных органов, а также государственное финансирование дея-тельности общественных объединений.
Гласность означает регулярное информирование обществен¬ности о деятельности государственных органов в печати и дру¬гих средствах массовой информации. Примером гласности мо¬жет служить практика объявлений конкурсов в печати на ва¬кантные административные должности государственной служ¬бы. В то же время принцип гласности может иметь определен¬ные ограничения с учетом специфики полномочий соответ-ствующих государственных органов. В частности, гласность в деятельности органов прокуратуры допускается в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, защите государственных секре¬тов (п.5 ст. 3 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» от 21 декабря 1995 г. №2709 с изменениями и дополнениями от 20.12.2004) .
Структурную основу государственного управления отражает территориально-отраслевой принцип. Сущность этого принци¬па состоит в органическом соединении территориального и отраслевого начал в построении и деятельности органов уп¬равления. Сочетание указанных начал находит закрепление в компетенции органов государственного управления. Террито¬риальное начало реализуется в деятельности органов управле¬ния, компетенция которых распространяется строго на опре¬деленную территорию (район, город, область, республику). В этом случае управление осуществляется в отношении объек¬тов, расположенных на соответствующей территории. Это ка¬сается органов как общей, так и специальной компетенции.
Одновременно органы управления осуществляют в преде¬лах своей компетенции управленческую деятельность отрас¬левого характера. Объективной основой рассматриваемого прин¬ципа является отрасль (сфера деятельности), в соответствии с профилем которой формируются организационные структуры (органы) управления.
Согласно Конституции Республики Казахстан (ст. 2) ад¬министративно-территориальное устройство республики, мес¬тонахождение и статус ее столицы определяются законом.
Оптимальное сочетание централизации и децентрализации в государственном управлении является основой для перераспре¬деления функций и полномочий управленческих органов на всех уровнях и во всех звеньях аппарата государственного управления. Помимо структурного аспекта, главными здесь выд¬вигаются вопросы разграничения компетенции центральных и местных органов управления, государства и общественных объе¬динений. Рассматриваемый принцип предполагает органичес¬кое соединение единого централизованного руководства в ре¬шении основных общегосударственных вопросов в масштабе республики с широким использованием демократических форм в реализации государственной политики в той или иной от¬расли управления, ответственности каждого государственного органа и должностного лица за полученное дело и их взаимо¬действия с общественными объединениями. Рассматриваемый принцип определяет формы и методы, порядок построения и функционирования государственного аппарата.
Президент Республики Казахстан является главой государ¬ства, его высшим должностным лицом, обеспечивает согласован¬ное функционирование всех ветвей государственной власти и от¬ветственность органов власти перед народом. Президент в поряд¬ке, предусмотренном в Конституции, образует Правительство, которое возглавляет систему исполнительных органов и осуще¬ствляет руководство их деятельностью. Централизация в госу¬дарственном управлении проявляется в том, что Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Рес¬публики, а также подотчетно Парламенту в части рассмотрения правительственной программы. Согласно Конституции Респуб¬лики Казахстан (п.6 ст.53) Парламент заслушивает доклад Пре¬мьер-министра о Программе Правительства и одобряет или от¬клоняет Программу. Правительство, в свою очередь, руководит деятельностью министерств, агентств, иных центральных и мест¬ных исполнительных органов; отменяет или приостанавливает полностью или в части действия их актов управления.
Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной вла¬сти в сочетании с интересами и потребностями развития соответ¬ствующей территории. Акимы областей и городов республиканс¬кого значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра, акимы иных административно-территориальных единиц назначаются вышесто¬ящими по отношению к ним акимами. Президент Республики вправе по своему усмотрению освободить акимов от должности.
В «зону оптимальности» соотношения централизации и де-централизации в управлении отраслями экономики и иными сферами общественной жизни входит такое условие, как раз¬граничение компетенции центральных и местных органов уп¬равления. Вполне очевидно, что система органов «по вертика¬ли» обеспечивает учет в деятельности нижестоящих органов (об¬ластных, городских, районных) общегосударственных интере¬сов, объединение в одно целое всей системы исполнительных органов республики. В то же время в Республике Казахстан при¬знается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятель¬ное решение населением вопросов местного значения. Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом. При этом гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий.
Роль принципа оптимального сочетания централизации и децентрализации возрастает в связи с реализацией Стратегии «Казахстан —2030» в части создании компактного и професси¬онального Правительства, сконцентрированного на выполне¬нии лишь нескольких наиболее важных функций (Приоритет 7). Речь идет о четко налаженной межведомственной и межре¬гиональной координации, расширении полномочий и повы¬шении ответственности министров, их подотчетности и конт¬роле за их деятельностью, децентрализации внутри министерств от центра к регионам и от государства в частный сектор. В данном направлении требуется разработка методики функци¬онального анализа центральных и местных исполнительных органов и программы децентрализации государственных фун¬кций. Цель этой работы — выявить функции, которые подле¬жат передаче местным исполнительным органам и негосудар¬ственным организациям.
Международное сотрудничество — принцип, вытекающий из деятельности Республики Казахстан по решению внешнепо¬литических задач. В соответствии с Конституцией (ст. 8) Рес¬публика Казахстан признает и уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров.
Непосредственным участником международных отношений выступает государство как носитель суверенитета республики. Президент Республики Казахстан как глава государства пред¬ставляет республику как внутри страны, так и в международ¬ных отношениях. Что касается Правительства, то в соответ¬ствии с его компетенцией оно разрабатывает основные направ¬ления социально-экономической политики государства, его обороноспособности и безопасности, организует их осуществ¬ление; вырабатывает меры по проведению внешней политики республики. От имени государства практической работой по развитию международных отношений руководит Министерство иностранных дел Республики Казахстан. Оно же осуществля¬ет в установленном порядке международные связи с зарубеж¬ными странами и обеспечивает выполнение относящихся к данной области обязательств республики, вытекающих из до¬говоров и соглашений, заключаемых с иностранными государ¬ствами.
В соответствии с принципом международного сотрудниче¬ства расширяются внешнеполитические, экономические и куль¬турные связи Республики Казахстан с другими государствами.
Конституционные (основные) принципы государственного управления дополняются отраслевыми. Служебная роль отрас¬левых принципов состоит в том, что они составляют основу для отграничения одной отрасли управления от другой. Изве¬стно научное положение о том, что основной структурной за¬кономерностью управления является определяющая роль объек¬та по отношению к цели, субъектам и принципам управления. В связи с этим формирование системы отраслевых принципов находится в зависимости от качественных особенностей отрас¬лей как объектов управления.
В отличие от конституционных принципов, имеющих все¬общий характер и широкое применение, отраслевые отражают специфические особенности государственного управления в от¬дельных отраслях экономики, социальной сферы и админист¬ративно-политического строительства. Отраслевые принципы управления фиксируются в законодательных актах, регулирую¬щих соответствующие области общественных отношений.
Отраслевые принципы государственного управления в сфере экономики формируются под воздействием закономерностей становления и развития рыночных отношений в республике. В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан -2030» определены основные принципы, на которых строится стратегия экономического роста, базирующегося на сильной рыночной экономике, активной роли государства и привлече¬нии значительных иностранных инвестиций. Речь идет о таких основополагающих, имеющих принципиальное значение, по¬ложениях, как ограниченное вмешательство государства в эко¬номику при его активной роли, в контроле за соблюдением рыночных правил, оказание помощи и стимулирование актив¬ности частного сектора и национального капитала; изменение роли государства как гаранта свободной экономики путем ус-тановления рыночных правил и обеспечения их соблюдения, либерализации цен, укрепления института частной собствен¬ности; создание юридической системы, защищающей право собственности и выполнение контрактов; усиление активной индустриальной политики диверсификации производства и т.д.
Принципы государственного управления в социальной сфере основываются на специфических особенностях отраслей данной сферы, их духовного (нематериального) характера, содержания и идеологической направленности деятельности разнообразных по профилю и формам собственности учреждений и организаций. Например, в Законе Республики Казахстан от 7 июня 1999 года «Об образовании» сформулированы следующие принципы госу¬дарственной политики в области образования: равенство прав всех граждан республики на образование; доступность образования всех уровней для населения; светский характер образования; стимулирование образованности личности и развитие одаренности; непре-рывность процесса образования, обеспечивающего преемственность его ступеней, единство обучения и воспитания и др.
Отраслевые принципы государственного управления в админи-стративно-политической сфере основываются на долгосрочных приоритетах обеспечения национальной безопасности, внутри¬политической стабильности и консолидации общества; успеш¬ного решения внешнеполитических задач, получивших развер¬нутую характеристику в Стратегии развития Казахстана на пери¬од до 2030 года. В этой сфере принципы отражают специфичес¬кие особенности управления в области обороны, национальной безопасности, внутренних дел, юстиции, прокуратуры и иност¬ранных дел. Например, согласно Закону Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. №2707 «Об органах внутренних дел в Республике Казахстан» с изменениями им дополнениями от 29 декабря 2004 года (ст. 3) деятельность органов внутренних дел строится на принципах законности, единоначалия, гласности, взаимодей¬ствия с другими государственными органами, общественными объединениями, трудовыми коллективами, населением; органи¬зация и деятельность органов прокуратуры осуществляется на следующих принципах: централизации системы органов и уч¬реждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоя¬щему и Генеральному Прокурору республики; независимости в своей деятельности от других государственных органов и долж¬ностных лиц, политических партий и других общественных объе¬динений; запрете вмешательства в деятельность органов проку¬ратуры при осуществлении ими своих полномочий; обязательно¬сти актов прокурорского надзора, вынесенных на основании и в порядке, установленном законом, для всех органов, организа¬ций, должностных лиц и граждан и др.
В теории управления и государственной практике сложи¬лись определенные принципы построения структур государ¬ственных органов и на их основе разработана типология этих структур. При этом определяющее влияние на содержание управления и его организационную структуру оказывают кон ституционные (основные) принципы государственного управ-ления, дополняемые отраслевыми принципами. Например, если принцип единства государственной власти и управления име¬ет всеобщий характер и выражает организационно-политичес¬кую сущность государства, то принципы территориально-от¬раслевой и оптимального сочетания централизации и децент¬рализации ближе к непосредственному формированию струк¬туры государственных органов и установлению их компетен¬ции. Своей «гранью» представлены в организации и деятель¬ности государственного аппарата принципы законности, рав¬ноправия граждан на участие в государственном управлении, учета общественного мнения и гласности и др.
Иначе говоря, принципы управления как фундаментальные категории государствоведения имеют особый механизм влияния на построение и функционирование государственного аппарата в целом и каждого органа в отдельности. В то же время они не дают готовых «рецептов» для построения каждого государственного орга¬на. Здесь имеется в виду творческое применение принципов уп¬равления как исходных идей (положений) в процессе разработки конкретных организационных форм построения госоргана.
В качестве основных организационно-технических прин¬ципов построения государственного аппарата принято считать линейный, функциональный и линейно-функциональный. В госу¬дарственной практике они сложились на основе соответствую¬щих форм разделения управленческого труда между отдель¬ными органами и внутри каждого органа. Им соответствуют три типа структуры государственных органов: линейный, фун¬кциональный и линейно-функциональный . Каждый из ука-занных типов имеет свои особенности и характерные черты. Это связано, с одной стороны, с характером взаимодействия между структурными подразделениями внутри государствен¬ного органа, а с другой - характером взаимоотношений с вне¬шними организациями (нижестоящими, вышестоящими и др.).
При такой организационной структуре каждое подразделение осуществляет весь комплекс функций и пол¬номочий в отношении подведомственных объектов и несет от¬ветственность за порученный участок управления и результа¬ты деятельности в целом. В построении органа воспроизводят¬ся структурные элементы вышестоящих и нижестоящих уров-ней управления. Линейная связь в этом случае обеспечивает единство и согласованность в работе соподчиненных звеньев управления. При данном типе структуры госорган оказывает непосредственное, прямое воздействие на подчиненные орга¬низации и, соответственно, вправе принимать решения, обяза¬тельные для тех, кого это касается.
Линейный тип построения государственного органа имеет как положительные стороны, так и недостатки. К положитель¬ным относятся, прежде всего, простота структуры и оператив¬ность рассмотрения всех вопросов функционирования госор¬гана. Данный тип структуры применяется в тех случаях, когда объем работы госоргана невелик и по своей сложности не тре¬бует специализации труда сотрудников. Здесь легче осуществ¬лять контроль за работой исполнителей, поскольку каждый работник подчиняется только одному руководителю и полу¬чает от него все указания, а также поддерживать служебную дисциплину. Оперативность решения управленческих задач обеспечивается благодаря простоте процедур согласования ра¬боты между сотрудниками госоргана, установлению полной ответственности структурного подразделения за все стороны своей работы перед вышестоящим звеном управления.
В то же время линейный тип структуры государственного органа имеет недостатки. В частности, нечеткая специализация в осуществлении функций управления неизбежно снижает об¬щий уровень работы госоргана и качество принятия решений; отсутствие функционального разделения труда не способствует росту квалификации управленческих кадров и более углублен-ному овладению ими навыками выполнения отдельных элемен¬тов «технологии» управления; с увеличением численности уп¬равленческого персонала могут появляться промежуточные структурные звенья «по вертикали» и, соответственно, последо¬вательно соподчиненные друг с другом должностные лица и др.
Функциональный тип построения государственного органа основывается на специализации функций управления. В отли чии от линейного типа, при котором внутриорганизационные отношения органа включают одновременно все функции, фун¬кциональный тип охватывает структурные подразделения, спе¬циализирующиеся на выполнении отдельных функции (либо подфункций). Например, Агентство по стратегическому пла¬нированию Республики Казахстан по своей природе и соци¬альному назначению является функциональным органом. Он осуществляет разработку государственных стратегических пла¬нов, межведомственную и межотраслевую координацию дея¬тельности госорганов при разработки и реализации этих пла¬нов и государственных программ. Соответственно, Агентство для реализации возложенных на него задач и осуществления своих функций имеет право в установленном законодатель-ством порядке запрашивать и получать от государственных органов, должностных лиц и организаций материалы по воп¬росам, относящимся к его компетенции; устанавливать для госорганов формы и сроки отчетности по реализации страте¬гических планов и другие полномочия. Внутри Агентства объем работы выполняется в порядке разделения труда двумя де-партаментами: один выполняет функцию стратегического пла¬нирования и контроля, другой занимается социально-эконо¬мическим анализом политики государства в этой области, ре¬зультатов деятельности хозяйствующих субъектов, работающих в стратегических секторах экономики; и др.
Преимуществами функционального типа структуры госу¬дарственного органа является то, что здесь имеет место узкая специализация управленческого труда, позволяющая более квалифицированно и качественно обеспечить выполнение по¬рученного участка работы (функции, подфункции, операции); представляется возможным установить заранее квалификаци¬онные требования к лицам, претендующим на занятие соот-ветствующих государственных должностей; создаются предпо¬сылки к сокращению ненужных промежуточных звеньев го¬соргана и установлению ответственности за выполнение конк¬ретной функции (подфункции, операции); и др.
В числе недостатков функционального типа структуры можно назвать следующие: узкая специализация работников не позволяет использовать их в случае необходимости на других участках работы внутри госоргана; одновременная подчиненность нескольким функциональным руководителям создает предпосылки для возможных разногласий в принятии ре¬шений; «размывание» ответственности функциональных зве¬ньев за работу подведомственных объектов в целом; и др.
Линейно-функциональный тип основан на сочетании линей¬ных и функциональных начал построения государственного органа. При данном типе структуры представляется возмож¬ным обеспечить сочетание разнородных звеньев внутри органа и учесть положительные стороны двух предыдущих типов орга¬низационных структур. В качестве примера рассмотрим струк¬туру Министерства труда и социальной защиты населения Рес¬публики Казахстан. Здесь имеются как отраслевые структур¬ные подразделения (департаменты трудовых отношений, со¬циального развития, занятости и др.), так и функциональные (департамент финансов и экономического анализа, управле¬ния по организации работы аппарата, юридическое управле¬ние, отдел кадровой работы). Характер связи между ними не однозначен, ибо они соединяют в одно целое однородные и неоднородные структурные звенья. Различия этих звеньев и связей между ними обусловлены в конечном счете разносто¬ронностью функций управления и механизма их обеспечения. В структуре Министерства видны два уровня руководства (ми¬нистр, руководители линейных и функциональных структур¬ных подразделений) и, соответственно линии движения управ¬ленческой информации (руководитель органа - руководитель структурного звена - исполнитель). Что касается функциональ¬ных подразделений, то их связи с линейными звеньями Мини¬стерства является функциональными. Это означает, что ин¬формация, исходящая от них (в виде рекомендаций, указаний и т.п.), поступает к руководителям линейных подразделений, а последние доводят ее до конкретных исполнителей. Внутри отраслевых структурных подразделений отношения между ру¬ководителем и исполнителями основаны на линейных связях, то есть руководитель сохраняет за собой все властные полно¬мочия по руководству подчиненными работниками.
Важнейшим условием эффективной работы государствен¬ного органа является правильное установление компетенции линейных и функциональных структурных подразделений, с тем чтобы исключить возможность вмешательства в дела друг друга. Причем указания функциональных служб могут касать¬ся только специального круга вопросов, а не всей их деятель ности. Система линейного подчинения структурных подразде¬лений госоргана с учетом характера и особенностей его компе-тенции закрепляется в соответствующей организационной схе¬ме. Каждый работник должен знать, кому он непосредственно подчинен и кто вправе давать ему указания и по каким вопро¬сам помимо своего руководителя.
1.3.1. Методы осуществления государственной власти
Понятие методов и способов осуществления государственной власти занимает ведущее место в системе права. Государственное (конституционное) право регулирует общественные отношения, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с осуществлением государственной власти. Это отношения между человеком, обществом и государством, и которые определяют устройство государства и его функционирование. В основе этих взаимоотношений человека, общества и государства лежат принципы конституционного строя. Конституционный строй — это такая организация государственной и общественной жизни, где государство является политической организацией гражданского общества, имеет демократический правовой характер и человек, его права, свободы, честь и достоинство признаются высшей ценностью, а их соблюдение и защита — основной обязанностью государства. Иначе говоря, под конституционным строем можно понимать совокупность общественных отношений, воплощающих политическую и социально-экономическую организацию государства и положение в нем личности.
Конституция РК устанавливает три формы осуществления народом власти: непосредственная демократия, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления.
Конституция определяет форму непосредственной (прямой) демократии—референдум и свободные выборы. К ним также относятся собрания, митинги, шествия, демонстрации, народные обсуждения важных вопросов государственной жизни, законопроектов и т.д. Посредством выборов избираются Президент РК. представительные (законодательные) органы, органы местного самоуправления.
Все формы осуществления народовластия взаимосвязаны и служат (должны служить) реализации суверенитета народа - единственного конституционного источника власти в стране.
В реальном осуществлении власти активное участие принимают государственные деятели, политические лидеры, партии, другие общественные объединения. Они формируют общественное мнение и таким образом влияют на определение и проведение политики государства.
Как известно, государство - это политическая организация всего народа, которая является механизмом реализации политической власти, субъектом правоуправления обществом. Но помимо государства в осуществлении власти участвуют и др. организации: политические партии, общественные объединения.
Все эти демократические институты находят свое выражение в политической системе — комплекс государственных и общественных организаций, политических институтов, через которые осуществляется политическая власть, участие народа в политической жизни.
Органы государственной власти Республики Казахстан. Разделение властей. Статья 3 Конституции РК закрепляет принцип разделения властей: “Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием демократических способов разделения властей, как системы сдержек и противовесов”.

Президент РК, согласно ст. 40 Конституции является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.
Основной документ - Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. N 2733 "О Президенте Республики Казахстан".
Президент обладает широкими полномочиями, в том числе в области исполнительной власти, но главой исполнительной власти не является. Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. По вопросам своей компетенции Президент РК издает указы и распоряжения.
Законами республики:
1) осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента республики;
2) решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной Конституцией и законами ответственности органов власти перед народом Казахстана;
3) осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов;
4) принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан.
Силу нормативных правовых актов, издаваемых Президентом республики, могут иметь только указы.
Распоряжения Президента республики издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента.
Распоряжениями Президента республики:
1) осуществляется решение вопросов административно- распорядительного, оперативного и индивидуального характера;
2) в соответствии с компетенцией Президента республики назначаются и освобождаются от должности должностные лица, не обладающие конституционным статусом.
Кроме того, необходимо указать еще на то, что методами государственной власти являются развитость партийной системы, а также как один из основных – зашита прав граждан.
Конституция Республики Казахстан гарантирует права и свободу действий всех политических партий, движений и общественных объединений Казахстана, за исключением тех, которые преследуют цели или предпринимают действия, направленные на насильственное нарушение конституционной системы, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, пропаганду социальной; расовой, национальной, религиозной, классовой или родовой вражды.
Формирование партийной системы в Казахстане происходило в несколько этапов, что было связано с общими общественно-политическими процессами в постсоветских государствах конца прошлого века.
Предварительный этап формирования политической системы происходил в период 1985-1989 гг. с началом перестройки. Эти процессы получили ускорение после изменений в руководстве Компартии Казахстана в 1988 г. и прихода к власти Н.А. Назарбаева.
Партии на постсоветском пространстве, во-первых, вы¬нуждены обращаться к широкому кругу избирателей из-за от¬сутствия исторических традиций партийной приверженнос¬ти. При коммунистическом режиме подобные установки не могли существовать, а до него системы политических партий не было. Даже наличие четко осознающих свои интересы со¬циальных слоев не может так быстро привести к формирова¬нию определенной электоральной базы, поскольку для ее институционализации в общественном сознании требуется зна¬чительное время.
Одной из основных характеристик современной политической системы, как развитых стран, так и развивающихся является неприятие и отсутствие поддержки женщин-кандидатов женским электоратом. Данный фактор является показательным для многих политических систем, в том числе демократических. В Казахстане политические процессы повторяют сложившуюся динамику. Именно по этой причине только в долгосрочной перспективе к 2020 г. поставлены цели - привлечение 50% населения (т.е. всех женщин, которые составляют 53% от всей численности Казахстана) к голосованию за женщин, на основе которого подготовленные женщины, выдвигаемые на выборы, должны обеспечить 50%-ное женское представительство в Парламенте РК.
Помимо развитой партийной системы важным и одним из первостепенных методов осуществления государственной власти в республике считается защита прав граждан.
Существование субъективных гражданских прав, их реализация являются базовой составной частью функционирования гражданского оборота, но их значимость была бы минимальной, если бы не было гарантий их осуществления. Одной из гарантий реализации права является возможность его правовой защиты. Защита гражданских прав осуществляется различными способами, в различной форме, с помощью различных процессуально – правовых средств, предусмотренных законодательством.
Поэтому защита гражданских прав – одна из важнейших категорий теории гражданского и гражданского процессуального права, без уяснения которой весьма сложно разобраться в характере и особенностях гражданско-правовых санкций, механизме их реализации и других вопросах, возникающих в связи с нарушением гражданских прав.
При защите права может учитываться не только вина нарушителя, но и вина самого потерпевшего. Влияние вины потерпевшего на защиту права от нарушения и на ответственность нарушителя основывается на положениях статьи 364 ГК.
Основным органом защиты прав был и остается суд. Конечно, такие права могут защищаться и в административном порядке, и силой общественного мнения, и даже в некоторых случаях, как отмечалось, собственными действиями лица, потерпевшего от нарушения (самозащита). Но именно суд является всеобщим и универсальным органом защиты.
Предметом защиты являются: имущественные права (право собственника, право хозяйственного ведения, право оперативного управления и иные вещные права); обязательст¬венные права (например, право на возвращение долга, воз¬мещение убытков и т.д.); право авторов и изобретателей на авторское вознаграждение; наследственные права; личные не¬имущественные права (право на честь, достоинство и деловую репутацию и др.); охраняемые законом интересы.
Защита гражданских прав включает в общем виде такие элементы, как: основание защиты; средства защиты и способы защиты.
Защита гражданских прав, в соответствии с ГК осуществляется судом, арбитражным судом или третейским судом путем: признания прав; восстановления положения, существовавшего до нарушения права; пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; присуждения к исполнению обязанности в натуре; взыскания убытков, неустойки; признания сделки недействительной; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношений; признания недействительным или не подлежащим применению не соответствующего законодательству акта органа государственного управления или местного представительного либо исполнительного органа; взыскания штрафа с государственного органа или должностного лица за воспрепятствование гражданину или юридическому лицу в приобретении или осуществлении права, а также иными способами, предусмотренными законодательными актами.
Таким образом, демократическое государство имеет конституционное оформление государственного строя и основных устоев обще¬ственной жизни. Конституция такого государства не только про¬возглашает основные принципы демократии и основные права и свободы граждан, но и обеспечивает их функционирование в обществе.
Вся без исключения власть исходит от народа, в том чис¬ле и исполнительная. Это происходит тогда, когда власть ис¬полняющая зависит от закона и контролируется им, а также когда граждане широко информированы о жизни общества, имеют свободный доступ к получению информации и ее пере¬даче, т.е. в обществе существует гласность. С установлени¬ем гласности меняется характер власти. Кроме того, народ обретает действенный канал влияния на политическую власть, канал контроля за ее деятельностью .
В демократическом государстве свобода и воля народа, обеспечивающие народный суверенитет, развиваются также на основе идеологического и политического плюрализма. Идейный плюрализм связан с правом каждого человека иметь свое мне¬ние, которое не обязательно отражает официальное, свободно выражать его и быть юридически неподсудным за отстаивание этого мнения. Политический плюрализм проявляется в созда¬нии механизма выявления многообразных интересов и потреб¬ностей людей и отражения их в политических решениях. Это связано не только с созданием многопартийной системы, но и с отказом от политического насилия, готовностью к компромиссам, терпимостью по отношению к меньшинству, признанием приоритета личности перед государством. В основе признания приоритета личности лежит понимание того, что любые права и полномочия, которыми располагает государство, получены им от создавших его людей. Поэтому и отдается приоритет лично-сти и ее правам, а уже потом государству и его полномочиям. В демократическом государстве существуют области, которые не подчиняются принципу большинства, которые ограждают лич¬ность от вмешательства в ее дела со стороны государства.
Однако и в современных высокоразвитых государствах про¬является стремление отдельных социальных групп к постоян¬ному компетентному исполнению определенных функций и при¬вилегиям в связи с выполнением этих функций. Это приводит к образованию элит и иерархий и, следовательно, к господству одних и ограничению свободы и воли других. Но поскольку в политических системах таких государств заложены тенденции, смягчающие и ограничивающие господство и щадящие свобо¬ду отдельного человека, то господство элит является ограни¬ченным и ненасильственным. Но и с таким положением вещей не хотят мириться современные демократии, поэтому отраба¬тывают систему совершенствования представительства инте¬ресов и контроля за функциями исполнения. Рассматриваются предложения ввести в политическую жизнь такие элементы:
- сотрудничество в управлении страной лидеров всех по¬литических партий на основе большой коалиции;
- участие в такой коалиции и меньшинства, с использова¬нием меньшинством права вето как дополнительной гарантии защиты его интересов;
- высокую степень самостоятельности составных частей государства (местных органов власти и управления);
- пропорциональность при представительстве политичес¬ких интересов всех общественных групп, также при назначе¬нии на государственную службу и распределении обществен¬ных фондов.
Несмотря на стремление к совершенствованию, ни в од¬ной из современных стран демократия не реализована в пол¬ном объеме. В свое время один из самых влиятельных полити¬ков XX в. У. Черчилль говорил: "...у демократии много недостат¬ков, но у нее есть и одно достоинство, состоящее в том, что до сих пор никто не изобрел ничего лучшего" .....